Kaikissa demokratioissa perustuslain ja ihmisoikeussopimusten tehtävä on rajoittaa lainsäätäjän päätösvaltaa niin, että tämä ei voi pelkän enemmistövallan perusteella säätää mitä tahansa – esimerkiksi syrjiä vähemmistöjä.
Viime aikoina maailmalla on aktivoiduttu keskustelemaan siitä, millaisia rajoitteita kussakin maassa tarvitaan perustuslain säätäjän toimivaltaan muuttaa perustuslakia. Rajoitteet voisi joko kirjata suoraan lakitekstiin tai ne voisi johtaa tulkintaperiaatteina kansainvälisistä velvoitteista.
Eurooppalaisen keskustelun taustalla on oikeusvaltion tunnetusti huono tilanne Unkarissa ja Puolassa, missä vallanpitäjät ovat pyrkineet muuttamaan perustuslakeja mieleisikseen ja raivaamaan eri keinoin oikeusistuimista vastaan hangoittelevia tuomareita.
Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Kari Kuusiniemi muistuttaa, että vallanpitäjät pitävät tuomioistuimia tärkeinä vallankäyttäjinä, joiden haltuunotto houkuttaa.
Esimerkiksi Puolassa yritettiin vuonna 2018 päästä eroon vanhoista korkeimman oikeuden tuomareista laskemalla heidän eläkeikäänsä. Unkarissa puolestaan syrjäytettiin vuonna 2016 hallituksen lakiuudistuksia kritisoinut korkeimman oikeuden presidentti. Molemmat hankkeet tyrmättiin eurooppalaisissa oikeusistuimissa.
Jos tuomioistuinten riippumattomuutta ja vallan kolmijakoa ei kunnioiteta, hillikkeettömälle vallankäytölle ei ole esteitä.
Kuusiniemen mielestä myös meillä voisi olla mahdollista, että jokin ryhmä lähtisi parlamenttienemmistönsä voimalla kehittämään yhteiskuntaa johonkin muuhun suuntaan kuin mitä edellytetään Euroopan unionin perustamissopimuksessa ja perustuslaissa: että olemme demokratia, jossa toimii vallan kolmijako ja jossa kunnioitetaan perusoikeuksia.
– Jos tuomioistuinten riippumattomuutta ja vallan kolmijakoa ei kunnioiteta, hillikkeettömälle vallankäytölle ei ole esteitä. Suomalaisessa yhteiskunnassa ei tosin mitenkään ole nähtävissä tällaista kehityssuuntaa. Ruotsissa, joka on järjestelmänä hyvin samankaltainen kuin Suomi, on kuitenkin jo käynnistetty selvitykset siitä, pitäisikö asialle tehdä jotain.
Instituutiot ovat kaapattavissa
Valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen Helsingin yliopistosta sanoo, että Suomessa ja muissakin Pohjoismaissa keskustelu perustuslain säätäjän toimivallan rajoittamisesta on loistanut poissaolollaan.
– Meillä lähdetään siitä, että jos määräenemmistö- ja muut vaatimukset toteutuvat, perustuslainsäätäjä voi tehdä, mitä parhaaksi katsoo.
Jos vain on riittävästi poliittista voimaa ja halua, riittävän enemmistövallan saanut ryhmä voi yrittää lähteä jyräämään haluamaansa politiikkaa ja lainsäädäntöä.
Ojanen pitää suomalaista oikeusvaltiota huomattavan heikkona myös institutionaalisten järjestelyjen osalta. Jos vain on riittävästi poliittista voimaa ja halua, riittävän enemmistövallan saanut ryhmä voi yrittää lähteä jyräämään haluamaansa politiikkaa ja lainsäädäntöä.
– Säädettävien lakien perustuslainmukaisuuden valvonnassa on keskeisessä roolissa eduskunnan perustuslakivaliokunta, jonka jäsenet on nimetty kansanedustajista samalla tavalla poliittisten voimasuhteiden mukaan kuin muissa valiokunnissa. Sen jäsenet on siten helppo vaihtaa itselle sopiviksi, Ojanen sanoo.
– Vaikka perustuslakivaliokunta käytännössä pyrkii yksimielisyyteen poliittisesti latautuneissakin kysymyksissä, se ratkoo asiat viime kädessä enemmistöpäätöksillä.
Lakien valmistelua valvoo osaltaan myös oikeuskansleri. Oikeuskansleri valvoo valtioneuvoston virkatointen lainmukaisuutta, mihin sisältyy esimerkiksi hallituksen esitysten perustuslainmukaisuuden valvonta. Eduskunnan puhemiehellä on puolestaan velvollisuus valvoa täysistunnoissa käsiteltävien asioiden perustuslainmukaisuutta.
Oikeuskanslerin voi yrittää vaihtaa mieleiseksi tai hallitus voi antaa hallituksen esityksen eduskunnalle oikeuskanslerin vastaväitteet sivuuttaen.
– Oikeuskanslerin voi kuitenkin yrittää vaihtaa mieleiseksi tai hallitus voi antaa hallituksen esityksen eduskunnalle oikeuskanslerin vastaväitteet sivuuttaen. Ja vaikka puhemies voi kieltäytyä ottamasta käsittelyyn esimerkiksi tuomioistuinten riippumattomuutta heikentävää lakiesitystä, asia viedään perustuslakivaliokuntaan, jos eduskunta ei tyydy puhemiehen menettelyyn. Tässä tilanteessa perustuslakivaliokunta ratkaisee sitovasti sen, onko puhemies menetellyt oikein, Ojanen kuvaa mahdollista ristiriitatilannetta.
– Tasavallan presidentti voisi vielä asettua vastahankaan, pyytää lausunnot korkeimmilta oikeuksilta ja jättää lain vahvistamatta. Silloin laki kuitenkin palautuisi eduskuntaan, joka voi halutessaan murtaa presidentin veto-oikeuden hyväksymällä presidentin vahvistamatta jättämän lain asiasisällöltään muuttamattomana.
Perustuslakituomioistuin ei takaa oikeusvaltiota
Vaikka perustuslakivaliokunnan rooli lakien perustuslaillisuuden ennakkovalvonnassa on kansainvälisesti poikkeuksellinen, Kuusiniemi ei kaipaa Suomeen perustuslakituomioistuinta.
– Perustuslakituomioistuimia on perinteisesti ollut liittovaltioissa, minkä lisäksi niitä on perustettu valvomaan lainmukaisuutta diktatuuritaustaisissa valtioissa. Nyt niitä miehitetään vallanpitäjille suosiollisilla tuomareilla.
Perustuslakituomioistuin ei ole oikeusvaltion tae, eikä sellainen myöskään ole oikeusvaltion edellytys. Esimerkiksi Isossa-Britanniassa, Alankomaissa ja Pohjoismaissa ei ole perustuslakituomioistuinta.
Perustuslakivaliokunta on saavuttanut meillä vahvan aseman juridisen kaltaisena, ei pelkästään poliittisena elimenä.
– Perustuslakivaliokunta on saavuttanut meillä vahvan aseman juridisen kaltaisena, ei pelkästään poliittisena elimenä. Siitä on kiittäminen sen erinomaisia asiantuntijoita ja loistavia valiokuntaneuvoksia, jotka ovat pitäneet valiokunnan johdonmukaisessa kurssissa ja seuraamassa omaa lausuntokäytäntöään, Kuusiniemi kehuu.
– Olisi tärkeää, että puolueet nimittäisivät sinne jatkossakin kokeneimpia parlamentaarikkojaan, joilla on ymmärrys valiokunnan roolista ja tehtävästä.
Myös kansainvälisyys tuo pidäkkeitä
Lakien jälkikäteinen valvonta tapahtuu meillä tuomioistuimissa – ja viime kädessä korkeimmissa oikeuksissa. Niillä on perustuslain 106 §:n mukaan valta ja velvollisuus olla soveltamatta oikeusjutuissa lakeja, jotka ovat ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.
Ilmeisyyden vaatimusta tarkasteltaessa on kuitenkin katsottava, mitä perustuslakivaliokunta on siitä sanonut.
Ilmeisyyden vaatimusta tarkasteltaessa on katsottava, mitä perustuslakivaliokunta on siitä sanonut.
– Vaikka meillä kaikki tuomioistuimet ovat samalla perustuslakituomioistuimia, ne lähtevät myös perusoikeusherkissä ja poliittista väriä saavissa asioissa siitä, että parlamentti on perus- ja ihmisoikeussopimusten rajoissa ensisijainen. Tuomioistuimet eivät tee poliittisia valintoja. Toki rajanveto on joskus hankalaa, Kuusiniemi sanoo.
– Toisin kuin Yhdysvalloissa, meillä lainsäätäjä päättää myös aborttioikeuden kaltaisista asioista. Toki keskusteltaisiin, onko päätöksessä ongelmia perustuslain tai ihmisoikeuksien kannalta. Mutta lähtökohta on, että sen määrittelee lainsäätäjä, ei tuomioistuin. Jos toisin olisi, ajateltaisiin helposti, että tuomioistuimet on valittu poliittisin perustein ja ne käyttävät poliittista valtaa. Sellaista systeemiä en todellakaan halua tänne.
Suomen ja Ruotsin lintukodossa luotetaan liikaa poliittisen kulttuurin kehittyneisyyteen.
Ojasen mielestä Suomen ja Ruotsin lintukodossa luotetaan liikaa poliittisen kulttuurin kehittyneisyyteen ja ajatellaan, että täällä ei voisi tapahtua samanlaisia asioita kuin muualla. Esimerkiksi Saksassa tai Norjassa edes perustuslain säätäjä ei pääse koskemaan tiettyihin säädöksiin. Tanskassa perustuslakia taas suojaa muutosprosessin vaikeus.
Esimerkiksi Saksassa tai Norjassa edes perustuslain säätäjä ei pääse koskemaan tiettyihin säädöksiin.
Myös kansainväliset sopimusjärjestelmät tukevat ja suojaavat oikeusvaltiota – varsinkin, jos niiden rikkojia sanktioitaisiin.
– Nykyään ei voi enää toimia pelkästään kansallisten perustuslakien pohjalta, vaan varsinkin kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja jäsenyys kansainvälisissä järjestöissä, kuten Euroopan unionissa ja Euroopan neuvostossa, tuovat meille pidäkkeitä ja rajoitteita – tai ainakin voimakasta kritiikkiä, Ojanen sanoo.
Unkarilaisten uhoamiseen tehoaa todennäköisesti vain unionin jakamien tukien saannin kytkeminen oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen.
– Mutta kansainvälisiä velvoitteita on vaikea panna tehokkaasti täytäntöön kansallisella tasolla, jos valtio viis veisaa esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen antamista tuomioista. Esimerkiksi unkarilaisten uhoamiseen tehoaa todennäköisesti vain unionin jakamien tukien saannin kytkeminen oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen.
Mitä pitäisi tehdä?
Ojasen mielestä pitäisi käynnistää keskustelu perustuslain ja instituutioiden lujittamisesta ja käydä sen pohjalta perustuslakia systemaattisesti läpi.
– Samoin tulisi tarkastella tuomioistuimiin, tuomarien kelpoisuusvaatimuksiin ja eläkeikiin liittyviä tavallisia lakeja, joita sommittelemalla on helppo poistaa tuomioistuimista omalle toiminnalle esteenä olevia tuomareita ja saada miehitettyä tai naisitettua ne itselle sopivilla henkilöillä.
Lisäksi Ojanen laajentaisi tuomioistuinten mahdollisuuksia tutkia lakien perustuslainmukaisuutta poistamalla 106 §:stä ilmeisyyden lisäkynnys. Hänestä pelkkä ristiriita riittäisi.
Myös Kuusiniemen mielestä ilmeinen-sanan poistamista kannattaisi pohtia.
– Siten oltaisiin samalla viivalla EU-oikeuden suhteen, jossa ilmeisyyden vaatimusta ei ole. Korkeimpien oikeuksien jäsenten määrän ja eroamisiän kirjaamista perustuslakiin kannattaisi myös harkita.
Oikeusvaltion todellinen voima testataan kriisien keskellä, kun ääriliikkeet nousevat sitä horjuttamaan.
Ojasen mielestä olisi hyvä myös pohtia joidenkin perustuslain asioiden saattamista suojalukkojen taakse, mihin edes perustuslain säätäjä ei voi koskea.
– Vaikka se tuntuu enemmän teorialta, mielestäni perustuslain kaltaiset asiakirjat pitäisi erityisen korostuneesti laatia huonojen aikojen varalle. Silloin kun menee hyvin ja rahaa tulee ovista ja ikkunoista, kaikki puhuvat kauniisti perustuslaista ja perusoikeuksista. Oikeusvaltion todellinen voima testataan kriisien keskellä, kun ääriliikkeet nousevat sitä horjuttamaan.
Lue myös Helsingin Sanomien 6.4.2021 ilmestynyt artikkeli tuomioistuinten riippumattomuudesta.
