|
Antero Jyränki: Vuoden 2 000 perustuslaki – pysyvä vai väliaikainen? Kuusi vuotta on kulunut siitä, kun nykyinen perustuslaki tuli voimaan. Perustuslain hyväksyminen päätti pitkän prosessin, jonka juuret olivat 1970-luvun alkupuoliskolla ja joka oli varsinaisesti alkanut kaksitoistavuotisella osauudistuskaudella 1983–95. Kokonaisuudistuksen yhteydessä hyväksyttiin – vanhaan oikeustilaan verrattuna – sisällöllisesti uusiakin sääntelyjä ja järjestelyjä. Joukossa oli varsin merkittäviä ratkaisuja, tärkeimpänä ehkä se, että hallituksen muodostaminen siirrettiin pääsääntöisesti kokonaan eduskunnan käsiin. Painopiste hallitusvallan käytössä liukui selvästi presidentti-instituutiosta eduskunnan luottamuksen varassa toimivaan valtioneuvostoon. Kirjoitin noihin aikoihin Oikeus-aikakauskirjaan, ettei uudesta perustuslaista kenties tule niin pitkäikäistä kuin vuoden 1919 hallitusmuodosta tuli. En arvannut, että uutta perustuslakia ryhdyttäisiin yksittäisissä kohdissa avaamaan niin nopeasti kuin nyt ollaan tekemässä ja että keskustelu jopa perustuslakitekstin olennaisista tarkistuksista nousisi esille niin pian kuin on käynyt. Kuluvalla vaalikaudella eduskunta on hyväksynyt jätettäväksi lepäämään perustuslain 9 §:ään muutoksen, joka rajoittaa Suomen kansalaisen oikeutta pysyä maassa. Muutoksen mukaan kansalainen voidaan vastoin tahtoaankin luovuttaa rikoksen johdosta, oikeudenkäyntiä varten tai lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöön panemiseksi maahan, jossa hänen ihmisoikeutensa tai oikeusturvansa on taattu. Muutos tulee eduskunnan lopullisesti hyväksyttäväksi eduskuntavaalien jälkeen. Hankkeeseen on ollut useitakin syitä, päällimmäisenä ja vahvimpana ehkä Euroopan unionissa päätetty uusi instituutio, eurooppalainen pidätysmääräys. Tämän vuoden alussa oikeusministeriössä on valmistunut ehdotus, joka sisältää lisäyksen perustuslain 93 §;ään. Tarkoituksena on muuttaa tämän pykälän 1 ja 2 momentissa säänneltyä presidentin ja valtioneuvoston välistä toimivallanjakoa siten, että presidentti päättäisi Suomen osallistumisesta sotilaalliseen kriisinhallintatehtävään kaikissa tapauksissa, silloinkin, kun on kysymys Euroopan unionin toimeenpanemasta operaatiosta. Muutos kaventaisi valtioneuvostolle saman pykälän 2 momentin mukaan kuuluvaa valtaa päättää EU-asioista. Se olisi askel poispäin perustuslain kokonaisuudistuksessa omaksutusta suunnasta. Eduskunnan puhemiesneuvoston asettama toimikunta sai viime vuonna valmiiksi ehdotuksen, jonka mukaan valtiontilintarkastajat instituutiona lakkautettaisiin ja perustettaisiin eduskuntaan erityinen tarkastusvaliokunta. Tarkoituksena on uudistaa valtiontalouden parlamentaarinen valvontatoimi ja vahvistaa siten eduskunnan budjettivaltaa. Asia on oikeusministeriössä viimeisteltävänä. Parina viime vuotena on yksittäisten asiantuntijoiden käynnistämä keskustelu perustuslain muuttamistarpeesta tavoittanut edellä kosketeltuja asioita paljon laajempia kokonaisuuksia. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Kimmo Sasi on väläyttänyt mahdollisuutta, että ulkoasiainvalta siirrettäisiin kokonaan presidentiltä valtioneuvostolle. Valiokunnan varapuheenjohtaja Arja Alho on liikkunut samoilla linjoilla. Kansanedustaja Heidi Hautala on periaateratkaisuna puoltanut presidentti-instituution täydellistä alasajoa, sikäli kuin poliittisista valtuuksista on kysymys. Ex-kansleri professori Kauko Sipponen on, liittyen keskusteluun EU:n perustuslakisopimusta koskevasta kansanäänestyksestä, esittänyt, että tulisi selvittää sitovan kansanpäätöksen ja kansanaloitteen ottaminen valtiosääntöön. Voidaan erottaa kolme taustatekijää, jotka tekevät ymmärrettäväksi sitä, että perustuslain sanamuodon koskemattomuus on näin varhain kyseenalaistettu. Ne ovat vuoden 2000 perustuslain lyhyt valmisteluaika, EU-jäsenyydestä johtuva epävarmuus sekä poliittisten kompromissien vaikutus valtiosääntöisiin ratkaisuihin ja itse perustuslakitekstiin. Perustuslakivaliokunta evästi vuonna 1995 kokonaisuudistushanketta lausumalla, että oli aika arvioida ylimpien valtioelinten valtaoikeussäännösten keskinäistä tasapainoisuutta. Arviointi olisi saattanut johtaa kaikkienkin vuosina 1987–95 päätettyjen osauudistusten avaamiseen. Näin ei menetelty: osa avattiin ja osaa ei. Uudistuksen aikataulu oli laadittu hyvin kireäksi, se määräytyi presidentin toimikauden mukaan. Kokonaisuudistuksessa muutettiin se, mikä siinä vaiheessa ja tuossa lyhyessä ajassa oli poliittisesti mahdollista. Pyrittiin hyvin laajaan yhteisymmärrykseen eduskuntaryhmien kesken ja se saavutettiinkin. Kokonaisnäkemystä ei sen sijaan saavutettu. Perustuslakiin jäi pisteratkaisuja, joita ei loppuun saakka soviteltu keskenään tai joiden sääntely oli epätäsmällinen. Esimerkiksi tasavallan presidentin välittömän vaalin tarkoituksenmukaisuus olisi voitu ottaa, presidentin aseman ratkaisevasti muuttuessa, uudelleen tarkastelun alaiseksi, niin kansanpsykologisesti vaikeaa kuin se olisi ollutkin. EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan erottaminen valtioneuvostolle täsmennettiin vain säätämisperusteluin; ohje olisi hyvin voitu perusteluista siirtää perustuslain tekstiin. Suomen jäsenyys EU:ssa jäi oudosti välillisen sääntelyn varaan. Ei ryhdytty huolellisesti tutkimaan, mitä jäsenyydestä johtuu. Kenties pelättiin perustuslain uudistukselle nousevia esteitä. Tyydyttiin siihen, mitä oli perustuslakiin kirjoitettu vuonna 1994. Kokonaisuudistuksessa ei tutkittu, millaisin perustuslakitason sääntelyin – muutenkin kuin siirtämällä valtiontalouden tarkastusvirasto eduskunnan yhteyteen – eduskunnan valtiontaloudellisessa vallassa tapahtunutta rapautumista olisi voitu korjata. Hallinnon uudet ohjausjärjestelmät ja julkisten toimintojen yksityistäminen olisivat ansainneet perustuslaissa enemmän huomiota kuin ne lopulta saivat. Perustuslakia valmisteltaessa ei riittävästi syvennytty siihen, mikä yleinen rooli tasavallan presidentille kuuluisi tai miksi presidentti-instituutio yleensä on vielä tarpeellinen. Tästä ei ollut selkeää näkemystä, vaikka tavoitteena olikin, että pääministeristä presidentin sijaan tulisi politiikan johtaja. Myöhemmin, perustuslakia käytäntöön sovellettaessa, suurin ongelma näyttää syntyneen valtioneuvoston EU-toimivallan alan ympärille. Valtioneuvoston asiakirjoista ja presidentin julkisista lausunnoista ilmenee toistuvasti se virheellinen käsitys, että presidentin ulkoasiainvalta käsittäisi myös EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan. Perustuslakia säädettäessä tavoitteena on luoda tila, jossa on mahdollisimman vähän rakenteellisia jännitteitä. Tämän tavoitteen saavuttamisessa ei vuosina 1995–99 täysin onnistuttu. Takana oli kaiken muun ohella haluttomuutta hyväksyä linjakas perustuslaki, viedä loppuun saakka valtiollisen järjestelmän parlamentarisointi. Kolmesta suuresta puolueesta silloinen suurin (SDP) ei siihen suostunut. Tuoretta perustuslakia ei kannata käydä uudistamaan, ellei tavoitteena ole parlamentarisointiprosessin loppuun saattaminen. Siihen on monta mallia. Ruotsin mallissa valtionpäämies, monarkki, on täysin vailla muodollisia valtuuksia, hänellä on pelkkä edustustehtävä, valtakunnan symbolina toimiminen. Tasavaltaisessa Italiassa taas pääväline on ministerin varmennuksen säätäminen ehdoksi presidentin kaikille toimille. Presidentti voi enintään pidättyä toimimasta. Erimielisyydet tasavallan presidentin asemassa ehkä vielä toteutettavista muutoksista arveltiin 1990-luvulla oletettavasti helpommiksi sovitella ”verhon takana”, toisin sanoen tietämättä, minkä puolueen ehdokas nousisi ensimmäiseksi presidentiksi, jonka valtuuksia muutokset koskisivat. Sama on odotettavissa milloin tahansa tavoitteeksi asetetaan valtiosäännön täysparlamentarisoiminen. Valmistelu vaatii riittävän pitkän ajan lisäksi sovittautumista presidentinvaalien aikatauluun. Siihen nähden kuusi vuotta tuntuu lyhyeltä ajalta. Kolmen puoluejohtajan, Heinäluoman (sd), Vanhasen (kesk.) ja Kataisen (kok), menneenä syksynä tekemä sopimus siitä, ettei presidentin valtuuksiin kosketa toimikaudella 2006–2012, ei tietenkään estä pitkäjänteisen valmistelun aloittamista, jos poliittista tahtoa siihen on. Jos siitä saavutetaan periaatteellinen yhteisymmärrys, että presidentinvalta voidaan ajaa kokonaan alas, tilaa syntyy muiden vuonna 2000 kesken jääneiden kysymysten ratkaisuun paneutumiselle. Niiden joukossa on kaksi suurta kysymystä, joiden arvelen nousevan tulevaisuudessa ajankohtaisiksi. Toinen on mainittu jo edellä, nimittäin eduskunnan ohjausvalta hallintoon nähden: miten budjettivallan liukuminen hallitukselle ja ministeriöille voidaan pysäyttää ja ratkaisuvaltaa palauttaa sopivassa muodossa eduskunnalle. Toinen on kysymys yksilön osallistumismahdollisuuksien monipuolistamisesta, myös valtiollisella tasolla. Se merkinnee, että keskusteltavaksi nousee kysymys sitovasta kansanpäätöksestä siinä mielessä, että eduskunnan tekemä päätös voidaan alistaa kansanäänestykseen ja että päätös tulee voimaan vain, jos eduskunta sen hyväksyy. Tähän järjestelmään kuuluu luontevasti myös kansanaloite, tietyn suuruisen kansalaisryhmän oikeus saada lakialoite eduskunnan käsiteltäväksi. Jos Euroopan unionin federaaliset piirteet vahvistuvat tähänastisella nopeudella, on otaksuttavaa, että perustuslakia piankin joudutaan tarkistamaan tätä kehitystä vastaavasti. Jo EU:n perustuslakisopimuksen (tai sitä vastaavan asiakirjan) hyväksyminen, jos se tulee esille, edellyttäisi yksistään ns. ”rajatun poikkeuksen” -säännön takia Suomen perustuslakitekstin muuttamista. Suurten ympäristöongelmien hallitseminen puolestaan saattaa johtaa kansalaisten oikeusaseman tarkistamiseen tavalla, jota emme edes uskalla ennakoida. Unioni nämäkin hankkeet pannee vireille. Kirjoittaja on valtiosääntöoikeuden professori (emeritus) Turun yliopistosta. |
