Lainsäädännön arviointineuvoston työ on päässyt hyvin käyntiin

Valtioneuvoston kansliaan perustettiin pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelman mukainen riippumaton ja itsenäinen lainsäädännön arviointineuvosto joulukuussa 2015.

Ensimmäinen hallituksen asettama neuvosto aloitti kolmivuotisen toimikautensa viime vuoden huhtikuussa. Neuvoston puheenjohtaja Leila Kostiaisen mukaan toiminnan keskeisimpänä tavoitteena on lisätä lainvalmistelun ja erityisesti hallituksen esitysten vaikutusarviointien laatua.

– Annamme ensisijaisesti lausuntoja hallituksen esityksistä ja niiden vaikutusarvioinneista. Jatkossa arvioimme myös asetusten, hallituksen päätösten ja EU-lainsäädännön vaikutus­arviointeja. Voimme tulevaisuudessa tehdä myös aloitteita lainsäädännön kehittämiseksi ja arvioida ministeriöiden tekemien jälkiarviointien oikeellisuutta, Kostiainen kertoo.

Lakiesitykset tulevat arviointineuvostolle, kun ministe­riö on tehnyt lausuntokierroksen edellyttämät muutokset. Ar­viointineuvoston lähetekeskustelun jälkeen arviointineuvos laatii esityksestä lausuntoluonnoksen. Tämän jälkeen neuvosto päättää lausunnon lopullisesta muodosta ja lausunto toimitetaan valtioneuvostolle.

– Tekemämme huomiot ovat suosituksia. Emme siis voi estää lakihankkeen etenemistä sellaisenaan. Valtioneuvosto ja eduskunta päättävät, miten suosituksemme huomioidaan lakia säädettäessä, Kostiainen sanoo.

Arvioinnit vain valituista lakiesityksistä

Suomen lisäksi itsenäisiä ja riippumattomia lainsäädännön arviointineuvostoja on kuudessa muussa Euroopan maassa: Ruotsissa, Norjassa, Isossa-Britanniassa, Hollannissa, Saksassa ja Tšekissä. Neuvostojen toiminnassa on maakohtaisia eroja.

– Monissa maissa neuvosto arvioi pelkästään taloudellisia vaikutuksia tai vain yritysvaikutuksia. Suomessa mandaatti on laajempi. Arvioimme esitysten taloudellisia vaikutuksia kotitalouksille ja yrityksille sekä julkiselle taloudelle ja kansantaloudelle, mutta paneudumme myös yhteiskunnallisiin ja ympäristövaikutuksiin. Näkökulmamme on tasapainottavampi ja holistisempi kuin monissa muissa maissa.

Suomessa lainsäädännön arviointineuvosto ei pysty antamaan lausuntoa kaikista lakiesityksistä, kuten vastaava neuvosto esimerkiksi Saksassa. Olemassa olevilla resursseilla neuvosto voi antaa noin 30 lausuntoa vuodessa. Yhden lausunnon valmistelu kestää kuukauden.

Arviointityötä on tehty selvästi tarkemmin, kun lakiehdotuksen on tiedetty tulevan arviointineuvostoon.

Arviointineuvosto päättää itsenäisesti, mitä lakiesityksiä se ottaa arvioitavakseen. Asiasta ilmoitetaan hyvissä ajoin esitystä valmistelevalle ministeriölle. Kostiainen on pannut merkille, että valtioneuvoston esitysten taloudellisten vaikutusten arvioinnissa on ollut merkittäviä puutteita. Arviointityötä on hänen mukaansa tehty selvästi tar­kemmin, kun lakiehdotuksen on tiedetty tulevan arviointineuvostoon.

– Pyrimme ottamaan esityksen arvioitavaksi, jos sillä on merkittävät taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset. Ministeriökattavuus on kuitenkin myös tärkeä asia. Valitsemme arvioitavaksi esityksiä jokaisen ministeriön alueelta.

Arviointineuvoston tekemät lausunnot ovat julkisia, joten esimerkiksi yksittäisillä päättäjillä, medialla ja tutkijoilla on mahdollisuus tutustua niihin. Kostiaisen mukaan media ei ole toistaiseksi tarttunut siihen, miten neuvoston lausunnot on päätöksenteossa huomioitu. Sen sijaan eduskuntakeskusteluissa lausuntoihin on viitattu.

Neuvoston työ tuottanut tulosta

Lainsäädännön arviointineuvoston tehtäviin ei varsinaisesti kuulu seurata, miten sen muutosehdotukset huomioidaan lakiesitysten kehittämisessä. Asiaan on kiinnitetty neu­vostossa kuitenkin jonkin verran huomiota.

– Noin kaksi kolmasosaa suosituksistamme on huo­mioitu hallituksen lopullisissa esityksissä. Useimmiten lain perusteluosaa on laajennettu, syvennetty ja korjattu. Yksittäisiä pykäliäkin on joskus muutettu. Yksi arvioimamme esitys on jätetty viemättä eduskunnalle, Kostiainen sanoo.

Epäilijätkin ovat huomanneet lausuntojen myös parantavan ministeriöiden työskentelyä.

Kostiaisen mukaan ministerit ovat alusta lähtien suhtautuneet arviointineuvoston toimintaan suopeasti, mutta ministe­riöissä oltiin aluksi huolestuneita siitä, tiu­kentuvatko lakiehdotusten valmisteluajat. Monet pelkäsivät kiireen ja työpaineen lisääntymistä. Matkan varrella keskustelun sävyt ovat kuitenkin muuttuneet positiivisemmiksi ja lausuntojen on nähty parantavan myös ministeriöiden työskentelyä.

Toiminnan alkuvaiheessa arviointineuvosto osallistui lainsäädäntöprosessiin laatimalla yhden lausunnon, mutta nykyisin arviointineuvoston kanta halutaan aika ajoin kuulla myös valiokuntakäsittelyssä. Tällöin neuvosto ottaa kantaa siihen, miten valtioneuvosto on huomioinut esityksensä jatko­työstössä neuvoston antaman lausunnon. Kostiainen kertoo muutoksen lisänneen neuvoston sihteereiden työ­sarkaa, sillä valiokuntakuulemista varten joudutaan käytännössä tekemään toinen lausunto.

Arviointineuvosto on toiminut vasta vähän aikaa, joten sen toiminta on vielä muotoutumisvaiheessa. Valtioneuvostossa on parhaillaan tekeillä selvitys, jossa arvioi­daan arviointineuvoston työn vaikutuksia lainsäädäntöprosessiin. Selvitys valmistuu ensi syksynä ja sen tuloksia tullaan varmasti hyödyntämään keväällä 2019 valittavan uuden neuvoston toiminnan kehittämisessä.

Lausunnot ovat apuvälineitä

Lainsäädännön arviointineuvosto antaa vuosittain noin 30 lausuntoa. Tänä vuonna se on antanut lausunnon esimerkiksi kiinteistönmuodostamislakia koskevan hallituksen esityksen vaikutusten arviointiprosessista. Arviointineuvos Meri Virolaisen mukaan kyseinen lakiesitys valittiin arvioitavaksi muun muassa siksi, että 3D-kiinteistönmuodostamislailla arvioitiin olevan laajempaa yhteiskunnallista merkitystä tulevaisuudessa. Se oli myös aiheena uusi ja mielenkiintoinen.

Case: kiinteistönmuodostamislaki sai neuvostolta kiitosta

Virolaisen mukaan lausuntojen valmistelutyössä kiinnitetään huomiota etenkin siihen, miten valtioneuvoston hyväksymiä vaikutusarviointiohjeita on noudatettu. Kiinteistönmuodostamislakia koskeva esitysluonnos sai arviointineuvostolta kiitosta erilaisten toteutusvaihtoehtojen esiintuomisesta ja vuosittain muodostettavien 3D-kiinteistöjen määrän selkeästä arvioinnista. Pääsääntöisesti myös laadullisten hyötyjen ja kustannusten sekä vaikutusmekanismien arviointi oli esityksessä hyvällä tasolla.

Arviointineuvoston mielestä lakiesityksessä tulisi avata vielä paremmin, miten laki vaikuttaisi yrityksiin, työllisyyteen ja kiinteistöjen omistajiin. Myös se, mihin lakiesityksen vaikutusarviot perustuvat, oli neuvoston mielestä esitetty osin epäselvästi.

– Neuvosto kiinnittää huomiota mahdollisiin puutteisiin ja kehityskohteisiin, jotta esityksen valmistelijat voisivat parantaa esitystä näiltä osin. Lausunnossa ei tehdä vaikutus­arviointeja mutta voidaan ohjata tiedonlähteille. Lausunnossa kiitetään myös asioista, jotka on tehty asianmukaisesti, Virolainen kertoo.

Arviointineuvokset valmistelevat lausunnot

Arviointineuvoston työprosessi etenee niin, että neuvoston sihteeristö eli arviointineuvokset laativat hallituksen esitysluonnoksesta esittelyn neuvostolle. Esittelyn yhteydessä neuvosto antaa evästyksiä niistä asioista, joita se haluaa nostaa esiin lausunnossa.

– Sihteeristö valmistelee evästysten pohjalta lausunnon, jota neuvosto vielä kommentoi. Kun neuvoston kommentit on huomioitu, lausunto hyväksytään ja lähetetään tiedoksi ministeriölle. Seuraavana arkipäivänä se julkaistaan.

Virolainen ei ole ennättänyt seurata, miten kiinteistön­muodostamislakiesitystä koskevaan lausuntoon on reagoitu. Arviointineuvoston sihteeristö kuitenkin tarkastelee muun muassa vuosiseurannan yhteydessä, miten suositukset on otettu huomioon. Toisinaan neuvoston sihteeristö saa myös
kutsuja eduskunnan valiokuntiin, jolloin hallituksen esitykseen tehtyihin muutoksiin on perehdyttävä pikaisesti.

– Saamme hyvin vähän palautetta lausunnoista ministeriöistä. Olisi mielenkiintoista tietää, miten ministeriöissä lausunnot koetaan, Virolainen sanoo.