Teksti: Leena Seretin
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka on hyväksytty Euroopan unionin tavoitteeksi Lissabonin päivitetyssä perussopimuksessa vuonna 2007. Unionin rajanaapurissa Ukrainassa puhjenneen kriisin jälkeen tavoite yhtenäisestä ulkopolitiikasta näyttää kuitenkin osoittautuneen varsin kaukaiseksi.
Vaikka EU:n yhteinen ääni onkin tilanteessa monivivahteinen, se tavoittelee samaa lopputulosta – rauhaa.
Kansainvälisen oikeuden akatemiaprofessori Martti Koskenniemi huomauttaa, ettei EU:n pyrkimys yhteneväiseen tai yhteiseen ulkopolitiikkaan ole sen enempää tai vähempää hakusessa kuin se on ollut aikaisemminkaan.
– Ukrainan kriisi kristallisoi ongelmat, joita EU:n hajanaisessa ulkopolitiikassa on esiintynyt. Kriisi toi myös näkyviin realiteetin, että EU:n ulkopolitiikka toimii ja voi toimia vain unionin suurvaltojen ehdoilla.
Koskenniemen mukaan on mahdotonta kuvitella, että Saksa, Ranska tai Britannia suostuisivat muiden johdettaviksi.
– Tämä kyllä ymmärretään myös pienemmissä jäsenvaltioissa, hän sanoo ja pitää hyvänä, että Suomi on omia suhteitaan käyttäen osallistunut rauhan pyrkimyksiin.
Pitkä matka päämäärään
Ukrainan kriisi on herättänyt EU-maat ymmärtämään, kuinka tärkeää yhteneväisen ulkopolitiikan tarve unionin maiden kesken on. Ulkoministeriön erikoistutkija Hiski Haukkala tähdentää, että yhteneväisyyden varjelemiseksi on nähty paljon vaivaa, ja EU on kriisin kohdatessa selvinnyt yllätyksellisyydestä ja jännitteisyydestä huolimatta varsin hyvin.
– Ukrainan kriisi toi pyrkimyksen yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kirkkaammin esille kuin takavuosien harmaa arki, Haukkala huomauttaa.
– Tavoitteeseen on kuitenkin tähdätty jo viimeiset parikymmentä vuotta, ja matka päämäärään on edelleen pitkä. EU:lla ei koskaan todennäköisesti tule olemaan yhtä ulkopolitiikkaa, vaan keskustelu käydään siitä, mikä on yhteisyyden aste, millä aloilla ja missä määrin.
Pykälät eivät ratkaise
Vauhtia kohti Lissabonin sopimuksen päämäärää yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta ei voi jouduttaa säätämällä uusia lakeja. Koskenniemi alleviivaa, että ulkopolitiikka ei ole juridiikkaa vaan politiikkaa.
– Ulkopolitiikkaa ei voi onnistuneesti hoitaa vain uusia oikeusnormeja säätäen. Normit seuraavat poliittisia ratkaisuja. Normit toimivat kyllä hyvin silloin, kun maailma on solidaarinen ja keskinäinen riippuvuus tunnistetaan. Ulkopolitiikassa on harvoin tämmöistä tilannetta, eikä sitä varsinkaan ole tällä hetkellä.
Koskenniemi ei myöskään näe järkevänä uusien EU-normien säätämistä ulkopolitiikan alalla.
Lissabonin sopimus on hyväksytty kaikissa EU:n jäsenmaissa, myös Suomessa perustuslain säädöksiin nojaten. Suomi on luovuttanut sopimuksen hyväksyessään toimivaltaa EU:lle, kuten muillekin kansainvälisille yhteisöille, joista merkittävin on YK. YK:lla on periaatteessa valtakirja puuttua tilanteisiin, joissa jäsenmaiden alueellinen loukkaamattomuus on uhattuna, poliittista itsenäisyyttä ei kunnioiteta tai käytetään sotilaallista voimaa. Tämänkin valtakirjan käyttöä säätelee kuitenkin suurvaltain yhteisymmärrys turvallisuusneuvostossa.
Ei mandaattia Brysselille
Suomi eivätkä muut EU:n jäsenvaltiot ole kuitenkaan halukkaita luovuttamaan mandaattia Brysselille puolustuspoliittisissa asioissa. Lissabonin sopimuksen kauaskantoinen visio on yhteinen puolustus.
Tutkija Tuomas Iso-Markku Ulkopoliittisesta instituutista arvioi, että tavoite EU:n yhteisestä puolustuksesta on varsin etäinen.
– Tavoitteen kaukaisuutta on korostanut Naton rooli eurooppalaisessa puolustuksessa. Ukrainan kriisi on tuonut Naton uudelleen eurooppalaiseen keskusteluun ja palauttanut Naton ydintehtävänsä äärelle. Tästä kumpuaa kysymys: mikä onkaan EU:n rooli turvallisuusarkkitehtuurissa?
– Lissabonin sopimuksessa on omat turvatakuunsa, mutta EU:lla ei ole mekanismeja, joilla ne laitettaisiin käyttöön. EU tarjoaa poliittisen turvaverkon. Suurin osa EU-maista on Naton jäseniä, eikä EU:lla siksi ole samanlaisena puolustuspoliittisena toimijana roolia, Iso-Markku sanoo.
Terästystä diplomatiaan
Ulkosuhteiden hoidossa diplomatia on kantava voima. Sekä Haukkala, Iso-Markku että Koskenniemi yhtyvät mielipiteeseen siitä, että diplomaattisia taitoja EU-areenoilla löytyy, joskin EU:n oma diplomatiakoneisto saattaisi vaatia hieman terästäytymistä.
– Ukrainan kriisissä diplomatia on ollut aktiivisessa käytössä, ja EU on pyrkinyt kantamaan leijonanosan kriisin hallitsemisessa läntiseltä kannalta yhdessä Yhdysvaltojen kanssa. Diplomatian taitamisessa tuskin on mitään vikaa. Ongelmana ovat kai konfliktin saamat oudot piirteet ja voimakas disinformaatio, pohtii Haukkala.
Myös Iso-Markun mukaan Ukrainan kriisin ratkaisemiseksi on tehty isoja diplomaattisia ponnistuksia.
– Toinen asia on, miten EU:n oma diplomatiakoneisto toimii – siinä on paljon parantamisen varaa. Jäsenmaat ovat tehneet töitä omia ulkosuhteitaan hyväksi käyttäen.
Koskenniemen mielestä Ukrainan kohdalla ollaan osin epäonnistuttu, ja nyt maksetaan hitaasta kömpelyydestä.
– En tiedä, johtuuko se henkilöistä ja heidän taidoistaan, vai onko tehtävä mahdoton? Historiallisesti paha diplomaattinen virhe on ollut se, että kylmän sodan loppuvaiheista saakka lännessä Venäjää on pidetty unohduksen tilassa. Moskovaa olisi pitänyt informoida kaiken aikaa.
Kansallismielellä sijaa
Eurooppa etenee yhteneväistä ulkopolitiikkaansa kohti nykyisin sopimuksin ja kulloisenkin tahtotilan mukaan. Siihen vaikuttaa muun muassa se, minkälaisia arvoja jäsenmaiden päähallituspuolueissa arvostetaan ja minkä aatemaailman ministerit kokoontuvat Brysseliin minkäkin kriisin äärelle.
EU:n parlamenttivaaleissa oikeistopopulistiset tai nationalistiset liikkeet eri puolilla Eurooppaa nostivat kannatustaan, mutta sillä ei ulkopolitiikan kannalta ole juurikaan merkitystä.
– Ei parlamentin vaalitulos ainakaan suoraan vaikuta EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan suuntaan, sillä parlamentilla on vähän valtaa ulkopolitiikassa eikä euroskeptikkojen osuus parlamentissa ole kovin suuri, Iso-Markku kommentoi.
Sillä voisi tosin jo olla merkitystä myös ulkopoliittisiin linjauksiin, jos merkittävissä jäsenmaissa euroskeptikot nousisivat ulkoministereiksi ja pääsisivät näin vaikuttamaan EU-kantoihin.
Tätä huolta asiantuntijat kuitenkin toppuuttelevat. EU-kriittiset tai -kielteiset liikkeet ovat hyvin pragmaattisia ja langettavat EU:n tehtäväksi esimerkiksi ympäristöasioita ja kansainvälisen rikollisuuden hoitamista. Sen sijaan ulkopoliittisissa kysymyksissä kansallisesti hallitus ja oppositio löytävät yleensä yhteisen sävelen.
Tavoitteet paalutettu Lissabonin sopimuksessa
EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka luotiin vuonna 1993 voimaan tulleella Maastrichtin sopimuksella. Se on ollut yksi nopeimmin kehittyneistä EU:n toimialoista – tähän ovat osaltaan vaikuttaneet muun muassa Länsi-Balkanin tapahtumat 1990-luvulla ja varautuminen uusiin turvallisuusuhkiin, kuten terrorismiin ja merirosvoukseen 2000-luvulla.
Vuonna 2007 solmitussa ja 2009 voimaan tulleessa Lissabonin sopimuksessa haluttiin vahvistaa EU:n kansainvälistä asemaa. Sopimuksella ajanmukaistettiin EU:n toimielimiä ja parannettiin unionin työskentelymenetelmiä. Sopimuksessa paalutettiin myös unionin tavoitteet yhteisestä ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta.
Tavoitteet tukeutuvat unionin periaatteisiin, joihin kuuluvat demokratia, oikeusvaltio, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien yleismaailmallisuus ja jakamattomuus, ihmisarvon kunnioittaminen, tasa-arvo ja yhteisvastuu sekä YK:n peruskirjan periaatteiden ja kansainvälisen oikeuden noudattaminen.
Lissabonin sopimuksen mukaan ”unionin toimivalta yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla käsittää kaikki ulkopolitiikan osa-alueet ja kaikki unionin turvallisuuteen liittyvät kysymykset, mm. asteittain määriteltävän yhteisen puolustuspolitiikan, joka voi johtaa yhteiseen puolustukseen”.
Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka on erottamaton osa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. ”Se turvaa unionin operatiivisen toimintakyvyn, joka perustuu siviili- ja sotilasvoimavaroihin. Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka käsittää unionin asteittain määriteltävän yhteisen puolustuspolitiikan. Se johtaa yhteiseen puolustukseen, kun Eurooppa-neuvosto yksimielisesti niin päättää.”
Lissabonin sopimuksen hengessä jäsenvaltiot asettavat yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan toteuttamiseksi unionin käyttöön siviili- ja sotilasvoimavaroja myötävaikuttaakseen Eurooppa-neuvoston määrittelemien tavoitteiden toteutumiseen. Ne jäsenvaltiot, jotka muodostavat keskenään monikansallisia joukkoja, voivat asettaa ne myös yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan käyttöön.
Lähde: www.formin.finland.fi
