|
EU:N UUSI PERUSTUSLAKISOPIMUS
EUROOPAN UNIONI edustaa poliittiselta muodoltaan liittovaltion ja kansainvälisen järjestön välimuotoa. Liittovaltiollisuus korostuu esimerkiksi rahapolitiikassa, yhteisessä alueessa ja unionin oikeusjärjestelmän keskeisissä piirteissä. Unionin toimivaltojen luonne puolestaan linkittää sen edelleen vahvasti perinteisten kansainvälisten järjestöjen sarjaan. Euroopan unioni saa toimivaltansa jäsenvaltioilta näiden keskenään solmimien valtiosopimusten muodossa. Nämä sopimukset määrittelevät unionin toimivaltojen laajuuden sekä tavat, joilla niitä käytetään. Jäsenvaltiot edelleen suvereeneja toimijoita Oikeudellisessa katsannossa ratkaisevassa asemassa jäsenvaltioiden ja unionin välisen suhteen määrittelyssä tältä osin ovat ensinnäkin unionin toimivaltojen luonne erityistoimivaltoina. Tämä merkitsee sitä, että jäsenvaltioille kuuluu edelleen kaikki se valta, mikä ei ole nimenomaisesti siirretty Euroopan unionille. Jäsenvaltiot ovat siis oikeudellisessa mielessä edelleen suvereeneja toimijoita toisin kuin Euroopan unioni. Toisena tekijänä on unionin perussopimusten muuttaminen vain jäsenmaiden yksimielisyyden kautta. Tämä tapahtuu unionin voimassaolevan perussopimuksen (SEU, art.48) mukaisesti siten, että kutsutaan koolle hallitustenvälinen konferenssi hyväksymään yhteisellä sopimuksella perussopimuksiin tehtävät muutokset. EU:n viimeaikaisten perussopimusmuutosten yhteydessä on käyty keskustelua siitä, kuinka kyseiset sopimusmuutokset muuttavat unionin luonnetta liittovaltion ja kansainvälisen järjestön välimuotona. Vilkkainta tämä keskustelu on ollut hiljattain neuvoteltavana olleen perustuslaillisen sopimuksen yhteydessä. Perustuslaillisen sopimuksen nimi ja eräät ominaispiirteet ovat antaneet aiheen tulkintaan, jonka mukaan se sinetöisi unionin kehittymisen liittovaltion suuntaan. Tässä artikkelissa arvioidaan perustuslaillisen sopimuksen merkitystä unionin sopimusjärjestelmän näkökulmasta. Mikä EU-järjestelmässä muuttuu ja mikä säilyy ennallaan uuden sopimuksen voimaanastumisen myötä? Perustuslakisopimuksen tausta Unionin oikeudellinen järjestelmä on kehittynyt pala palalta, ja monet sen keskeisistä määräyksistä ovat poliittisten päätösten sijasta syntyneet EY:n tuomioistuimen tekemien päätösten kautta. Oikeusjärjestelmän keskeinen osa muodostuu kolmesta 1950-luvulla solmitusta historiallisesta sopimuksesta — Hiili- ja teräsyhteisön, Euratomin ja EEC:n perustamissopimuksesta — sekä niihin vuosikymmenten mittaan tehdyistä lukemattomista muutoksista ja täydennyksistä. Tärkeimpiä viimeksi mainituista ovat Maastrichtin, Amsterdamin ja Nizzan sopimukset sekä niitä edeltänyt Euroopan yhtenäisasiakirja. Toisaalta, myös EY:öön ja myöhempään EU:iin 1950-luvun jälkeen liittyneiden maiden jäsenyyssopimukset on katsottava keskeiseksi osaksi unionin oikeusjärjestelmää. Lopputuloksena on järjestelmä, jonka kokonaisuutta jatkuvien muutosten johdosta on äärimmäisen vaikea hahmottaa. Perussopimusjärjestelmän uudistus pitkä prosessi Esitys perussopimusjärjestelmän yksinkertaistamisesta on ollut unionin agendalla jo jonkin aikaa, mutta jäänyt toistaiseksi aina toteuttamatta. Komission nimeämä asiantuntijaryhmä teki jo vuonna 1999 konkreettisen esityksen tavasta, jolla unionin perussopimuksia tulisi yksinkertaistaa. Esityksen mukaan perussopimusnormit tulisi jakaa kahtia niiden perustuslaillisen luonteen pohjalta ja vain tärkeämpien normien osa tulisi jättää nykyisten muuttamismenettelyjen alaisuuteen. Paljon huomiota sai osakseen myös Euroopan yliopistoinstituutissa Firenzessä komission toimeksiannosta vuonna 2000 valmisteltu luonnos EU:n konstituutioksi. Lopulta hanke päätyi keskeiseksi osaksi EU:n tulevaisuuskonventin agendaa. Konventti teki esityksen nykyisen sopimusjärjestelmän korvaamisesta yhtenäiseen ja selkeytettyyn muotoon kirjoitetulla perustuslaillisella sopimuksella. Vaikka sopimusta ei lähinnä siihen sisältyvän vallankäyttöjärjestelmän yksityiskohtien vuoksi hyväksytty vielä viime joulukuussa pidetyssä jäsenmaiden hallitusten ja valtioiden päämiesten kokouksessa, sen hyväksyminen pääpiirteissään konventin esittämässä muodossa vaikuttaa kuitenkin edelleen varsin todennäköiseltä. Perustuslakisopimuksen rakenne Uuden perustuslaillisen sopimuksen lähtökohtana on nykyisen Euroopan yhteisön ja unionin yhdistäminen yhdeksi oikeushenkilöksi. Tältä pohjalta nykyiset perussopimukset on mahdollista yhdistää yhdeksi sopimukseksi, johon lähinnä poliittisia tarkoitusperiä varten sisältyy neljä osaa. Osat ovat keskenään tasavertaisia ja niihin sovelletaan samoja muuttamismenettelyjä. Sopimus täyttää edelleen kansainvälisen sopimuksen keskeiset tunnusmerkit juuri muuttamis- ja voimaanastumismenettelyjensä perusteella. Sopimusta muutetaan edelleenkin jäsenmaiden yksimielisyyden pohjalta olkoonkin, että konventtimekanismin edustama laajapohjaisempi malli tuodaan sopimusmuutoksiin valmistelevassa roolissa. Sopimus – samoin kuin sen myöhemmät muutokset – astuvat voimaan vasta kaikkien jäsenmaiden ratifioitua ne. Eurooppa-neuvosto määrätään hakemaan ratkaisua tilanteessa, jossa neljä viidesosaa jäsenmaista on ratifioinut sopimuksen – tai sen myöhemmän muutokset – ja yksi tai useampi jäsenmaa ei omaa valmiutta ratifiointiin. Vaikka perustuslaillinen sopimus edelleen oikeudellisesti täyttää kansainvälisen sopimuksen tunnusmerkit, sen ulkoasuun ja kirjoittamistapaan on pyritty tuomaan perustuslain ominaispiirteitä. Sopimuksen ensimmäistä osaa kutsutaan perustuslailliseksi rakenteeksi, sillä sen noin 60 artiklassa säädetään sellaisista perustavaa laatua olevista – ja jäsenvaltioiden kohdalla yleensä niiden perustuslakeihin sisältyvistä – seikoista kuten unionin arvoista ja tavoitteista, sen toimivaltojen luonteesta ja sisällöstä, unionin toimielinjärjestelmästä, ulkosuhteista ja rahoituksesta. Ensimmäisen osan viimeiset artiklat käsittävät unionin jäseneksi liittymistä ja siitä eroamista koskevat määräykset. Viimeksi mainittu on uusi säännös, joka vahvistaa myös EU:n yhteydessä valtioiden kansainväliseen oikeuteen perustuvan oikeuden erota solmimistaan sopimuksista. Keskeiset säännökset järjestykseen Ensimmäinen osa on sopimuksen ydin siten, että se kokoaa yhteen loogiseen järjestykseen EU:n keskeiset säännökset. Tähän yhteyteen pyrittiin myös kodifioimaan sellainen osa kirjoittamatonta oikeutta, joka elää EY:n tuomioistuinpäätösten muodossa ja jolla katsottiin olevan sama perustuslaillinen merkitys. Kaikkein tarkoituksenmukaisimmaksi nähtiin EU:n oikeuden ensisijaisuutta koskevan tuomioistuinpäätöksen (Costa v.ENEL, 6/1964) tuominen osaksi kirjoitettua oikeutta. Joidenkin jäsenmaiden poliittisten herkkyyksien takia konventin esityksestä käytävissä neu-votteluissa ensisijaisuusperiaate päätettiin kuitenkin kirjata sopimuksen liitteeksi tulevaan julistukseen. Sopimus kodifioi myös EU:n sisäisen ja ulkoisen toimivallan välistä suhdetta määrittelevän tuomioistuinkäytännön (ERTA 22/1970). Kansalaisten perusoikeudet Sopimuksen toinen osa käsittää kansalaisten perusoikeuksien luettelon suurin piirtein siinä muodossa kuin integraatiohistorian ensimmäinen konventti sen vuonna 2000 valmisteli. Tuolloinkin oli tavoitteena lähinnä kirjata yhteen sellaisia oikeuksia, jotka EY:n tuomioistuinkäytännössä jo tunnustettiin unionin oikeuden lähtökohdaksi. Perustuslailliseen sopimukseen sisällytetyssä luettelossa kansalaisten oikeudet jaotellaan ihmisarvoa, vapauksia, tasa-arvoa, yhteisvastuuta, unionin kan-salaisten oikeuksia sekä lainkäyttöä koskeviin osas-toihin. Perusoikeudet sitovat unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Kansalaisten perusoikeuksien kirjaamisella on varsin periaatteellinen merkitys perustuslailliselle sopimukselle jo siitäkin syystä, että konstituutio symbolisoi aatteellisesti nimenomaan poliittisen vallan perustamista kansalaisten vapauksista ja oikeuksista käsin. Osittain tämänkin johdosta tulevaisuuskonventissa vallitsi vahva näkemys, jonka mukaan perusoikeudet tulisi kirjata erottamattomaksi osaksi muita konstitutionaalisia normeja, eikä edes niiden erottamista omaksi sopimusosiokseen pidetty toivottavana. Tähän ratkaisuun kuitenkin päädyttiin lähinnä perusoikeusluetteloon liitettyihin yleisiin määräyksiin liittyvien sopimusteknisten syiden takia. Yleisillä määräyksillä säädetään perusoikeuksien soveltamisalasta sekä niiden suhteesta unionin toimivaltoihin. Perusoikeusluettelon johdantoon sisällytettiin lisäksi erityinen viittaus oikeuksien valmistelun yhteydessä laadittuihin artiklakohtaisiin selityksiin niiden soveltamisen lähtökohtana. Nämä rajoittavat toimet olivat edellytyksenä sille, että perusoikeuksien oikeudellistamista eniten vierastavien jäsenmaiden suostumus oikeuksien kirjaamiselle voitiin saada perustuslailliseen sopimukseen. Toimivaltakentän tekniset yksityiskohdat Perustuslaillisen sopimuksen kolmas osa on teknisin ja yksityiskohtaisin, ja se sisältää tarkemmat määräykset unionin kutakin toimivaltakenttää koskien. Nämä määräykset siirtyivät – joitakin politiikka-alueita lukuun ottamatta – suurelta osin sellaisinaan vanhoista sopimuksista. Tässä suhteessa tulevaisuuskonventti pitäytyi sen alkuperäisessä toimenkuvassa, jonka pääpaino oli nimenomaan unionin oikeusjärjestelmän yksinkertaistamisessa eikä toimivallanjaon uudelleenarvioinnissa unionin ja jäsenmaiden välillä. Uutta sopimuksen kolmannessa osassa on kuitenkin sen rakenne, jossa unionin toimivaltaan kuuluvat politiikkalohkot järjestetään sopimuksen ensimmäiseen osaan sisällytetyn kategorisoinnin pohjalle. Tämän kategorisoinnin tarkoituksena oli erotella unionin kolme keskeistä toimivaltatyyppiä – yksinomainen toimivalta, jaettu toimivalta ja tukitoimet – luonteeltaan toisistaan ja osoittaa nykyistä selkeämmin, mihin politiikka-alueisiin ne kytkeytyvät. Näin sopimuksen informatiivisuutta suhteessa kansalaisiin toivottiin lisättävän. Turvatakuut Tietyillä politiikkalohkoilla uusi perustuslaillinen sopimus tuo kuitenkin myös sisällöllisiä muutoksia nykyiseen toimival-lan-jakoon. Laajimmillaan muutokset ovat ulko- ja turvallisuuspolitiikan ja oikeus- ja sisäasioiden alueella. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan kentällä unio—nin toimivallat laajentuvat erityisesti terrorisminvastaisen toiminnan, kriisinhallinnan ja puo-lus-tusmateriaaliyhteistyön alalla. Hallitustenvälinen konferenssi päätti lisäksi liittää uuteen sopimukseen kaikkien jäsenmaiden väliset sotilaalliset turvatakuut hyökkäystilanteen varalle. Konventin tekemässä ehdotuksessa turvatakuujärjestelmään liittyminen oli jätetty kunkin jäsenmaan vapaaehtoisen harkinnan varaan. Unionin toimivaltaa laajennettiin myös rikosoikeuden alalla laajentamalla unionin oikeutta lähentää kansallisia normeja yhteisten vähimmäissääntöjen avulla. Sopimus perustaa myös Euroopan syyttäjäviraston unionin taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten torjumiseksi. Unionin nykyluonne ei muutu EU:n uuden perustuslakisopimuksen sisältämät yksinkertaistamistoimet eivät rajoitu vain tässä käsiteltyyn oikeusjärjestelmän ylätasoon, vaan sama yksinkertaistava ja rationalisoiva ote ulotettiin koko oikeusjärjestelmään aina unionin oikeudellisten instrumenttien luonnetta ja nimikkeitä myöten. Sopimus luo näin monessakin suhteessa paremmat toiminnalliset edellytykset liki kolmenkymmenen jäsenmaan unionille. Perustuslakisopimus ei ratkaisevasti muuta unionin nykyluonnetta kansainvälisen järjestön ja liittovaltion välimuotona. Unionin luonteesta käytävä keskustelu jatkunee siis pitkälti entisin termein tämänkin sopimuksen astuttua voimaan.
Dosentti Teija Tiilikainen on Helsingin yliopiston monitieteisen Eurooppa-tutkimuksen verkoston johtaja. Hän toimi Suomen pääministerin erityisedustajana EU:n perustuslaillista sopimusta valmistelleessa konventissa. |
