Suomi on sääntelyn suurvalta. Hallitus antaa vuosittain eduskunnalle noin 300 lakiesitystä. Joukkoon mahtuu merkittäviä lakiesityksiä, kuten sosiaali- ja terveydenhuollon uudistamista ja maakuntahallintoa koskeva laaja lainsäädäntöpaketti tai koko liikennejärjestelmän uusiksi rukkaava liikennekaari. Suurten lakihankkeiden katveeseen jää lukuisia pienempiä lakiesityksiä sekä asetuksia.
Riskinä on, että kiireessä syntyy sutta, eivätkä lakien valmistelusta vastaavat virkamiehet ehdi – tai osaa – arvioida valmistelemiensa lakiesitysten taloudellisia tai muitakaan vaikutuksia riittävän huolellisesti.
– Tätä kansakuntaa vaivaa sääntelyoptimismi. Uskomme, että asiat pystytään hoitamaan sääntelyllä, mutta lait ovat aina epätäydellisiä ja lakiuudistukset saattavat johtaa jopa ojasta allikkoon, sanoo lainsäädännön arviointineuvoston puheenjohtaja, OTT Kalle Määttä.
Särkylääke ei paranna tautia
Määtän käsiin on uskottu paljon. Pääministeri Juha Sipilän hallitus perusti loppuvuodesta 2015 valtioneuvoston kanslian yhteyteen lainsäädännön arviointineuvoston, jonka tulee arvioida riippumattomasti ja itsenäisesti hallituksen lakiesitysten vaikutusarvioita. Tavoitteena on nostaa lainvalmistelun ja lakiesitysten vaikutusarvioiden laatua. Syytä onkin.
Vain harvassa lakiesityksessä on tähän mennessä kyetty kertomaan lain aiheuttamista euromääräisistä vaikutuksista viranomaisiin, yrityksiin tai kansalaisiin. Vielä vähemmälle ovat jääneet muiden kuin taloudellisten vaikutusten arvioinnit.
Kalle Määtän johtama arviointineuvosto antaa lausuntonsa hallituksen lakiesityksistä siinä vaiheessa, kun esitys on mahdollisimman valmis vietäväksi eduskunnan lähetekeskusteluun. Lausunnoissa kiinnitetään huomiota siihen, kuinka lakiesityksessä on kuvattu lain tavoitteet ja merkittävimmät vaikutukset, esitetty arviot kustannuksista ja hyödyistä sekä kuinka kestäviä sekä läpinäkyviä vaikutusarviointien perustelut ovat tietopohjaan nähden.
– Mutta lausunnot, jotka annamme, ovat pelkkää buranaa tilanteessa, jossa taudin syyt ovat ulottumattomissamme. Lainsäädännön valmistelukulttuuri pitäisi saada paremmaksi.
Tarve tilastofaktalle ja kokemustiedolle
Miten lakiesitysten vaikutusarvioinnin laatua sitten kohotetaan? Koska lakeja ei voida testata laboratoriossa, vaikutusten arvioimiseksi tarvitaan laajaa ja tutkivaa taustatyötä.
– Ensinnäkin pitää katsoa, että lakiesityksen tietopohja on kohdallaan. Tarvitaan perusteellinen arvio nykytilasta. Ellei lain taustaksi ole riittäviä tilasto- ja taloustietoja, lain säätäminen on ammuskelua pimeässä, Kalle Määttä sanoo.
Hänen mukaansa hallitus toisensa jälkeen on tuottanut paljon lainsäädäntöä, jonka vaikutuksista ei juuri tiedetä, tai jonka vaikutukset osoittautuvat jälkikäteen epätoivotuiksi.
– Ajatellaanpa vaikka yrityksiä. Ne joutuvat perehtymään uusiin säännöksiin, ja pelkästään perehtymiskustannukset saattavat olla valtavat – puhumattakaan muista kustannuksista, jos säännös lisää esimerkiksi yritysten hallinnollisia kuluja.
Hyvän lainsäädännön taustaksi tarvitaan tutkittua tilastofaktaa. Tiedeyhteisöille ja tutkimuslaitoksille olisi kysyntää. Lisäksi tarvitaan kansainvälistä kokemustietoa siitä, miten tietynlaiset säännökset ja menettelytavat ovat toimineet eri maissa: esimerkeiksi kelpaavat taksiliikenteen vapauttaminen tai terveydenhuollon valinnanvapaus, joista on jo kokemusta muualla.
Määtän mukaan lakiesitysten vaikutusarvioiden moittiminen on ollut julkisessa keskustelussa kestoaihe ja osin syystäkin.
– Ei ole tehty euromääräisiä arvioita, vaikka olisi voitu tehdä. Ylipäätään voitaisiin tehdä aivan toista luokkaa olevia arviointeja, mikä mahdollistaisi sen, että lainsäädäntöä ei tarvitsisi muuttaa ja korjailla tuhkatiheään. Ainainen muuttaminen on kallista, Määttä kiteyttää.
Määttä korostaa, että vaillinaisista vaikutusarvioinneista ei pidä syyllistää yksinomaan lakien valmistelijoita.
– Kysymys on resursseista, annetusta aikataulusta, sektoriministeriöiden osaamisen puutteesta. Vaikutusarvioinneissa tarvitaan ekonomistien ja tilastotieteilijöiden osaamista. Harvalla ministeriöllä on riittävästi tällaista osaamista omasta takaa. Jotenkin meillä luotetaan liikaa siihen, että homma hoituu juristivoimin. Mutta ei se hoidu.
– Valtioneuvostolla pitäisi olla tehonyrkki, joka keskittyisi vaikeimpien vaikutusarvioiden tekemiseen. Juristeilta ei voida vaatia ekonomistien osaamista, Määttä sanoo.
Pykälämyrsky rauhallisemmaksi
Kalle Määttä haluaa stopin säädösten paljouteen ja niiden jatkuvaan korjailuun.
– Miksi vuosisadan verouudistus pitäisi tehdä lähes joka vuosi? Kansalaisille ja yrityksille vakaa veroympäristö on tärkeintä. Mieluummin elettäisiin pikkuisen vaillinaisemmassa kuin jatkuvasti muuttuvassa lainsäädäntöympäristössä, Kalle Määttä painottaa.
Ylisääntelyä kaihtaa myös Keskuskauppakamarin varatoimitusjohtaja Leena Linnainmaa. Yritysmaailmaa tunteva juristi toimii lainsäädännön arviointineuvoston varapuheenjohtajana.
Vuonna 2014 Keskuskauppakamari julkaisi keskustelua herättäneen selvityksen Ylisääntelyn seuraukset – Pykälämyrsky vaikeuttaa yritysten toimintaa. Leena Linnainmaa vastasi selvityksestä, joka on ilmeisesti luettu nykyisen hallituksen piirissä tarkoin. Ylisääntelyn purku on ollut yksi Sipilän hallituksen keskeisistä tavoitteista.
– Selvityksessämme kerroimme, että vuonna 2013 Suomessa annettiin 221 hallituksen esitystä, joista muodostui yhteensä 11 000 sivua tekstiä. Näistä 68 sivua käsitteli yritysvaikutusten arviointia. Se on kuusi promillea lakiesitysten kokonaissivumäärästä. Vaikka tämä on vain numeerinen esimerkki, se kuitenkin osoittaa, kuinka pieni merkitys yritysvaikutusten arvioinnille on annettu tähän mennessä, Linnainmaa sanoo.
Johtamisessa puutteita
Leena Linnainmaan mukaan oikeusministeriön vuonna 2007 antamat ohjeet ministeriöille vaikutusarviointien laatimiseksi ovat hyvät. Ongelma on, että niitä ei noudateta. Syitä saattaa löytyä monenlaisia.
– Voi olla, että jokin lakiesitys on linjattu niin vahvasti poliittisesti, että valmistelijoilla ei ole ollut liikkumatilaa. On pitänyt kirjoittaa lakiehdotus ja jos lopputulos on ratkaistu, ennen kuin vaikutukset on edes selvitetty, on vaikeaa tehdä perusteellisia vaikutusarvioita, Linnainmaa miettii.
Osan puutteellisista vaikutusarvioinneista voi laittaa valmistelun aikataulujen ja kiireen piikkiin. Mutta yksi ilmeinen syy löytyy johtamisesta – tai oikeammin sen puutteesta.
Linnainmaa poimii esimerkin nykyisestä hallitusohjelmasta.
– Sehän on erinomainen hallitusohjelma, jossa muun muassa painotetaan, että Suomi tarvitsee investointeja ja näitä vauhdittamaan asetettiin kaavoituksen ja rakennuslupien sujuvoittamishanke turhan sääntelyn ja byrokratian purkamiseksi. Mutta mitä tapahtui?
– Työryhmä, joka esityksen teki, ei itse noudattanut hallituksen linjauksia, Linnainmaa hämmästelee.
Keskuskauppakamarin arvion mukaan muutosehdotukset, joilla kaavoitusta ja lupaprosesseja sujuvoitettaisiin, näyttävät jäävän vaatimattomiksi. Työryhmä ei kirittänyt omaa työtään hallitusohjelman linjausten tasolle.
– Jos byrokratian purku jätetään ministeriöiden keskeisten virkamiesten käsiin, ei ole odotettavissa suuria tuloksia. Juuri he ovat olleet tätä sääntelyä luomassa.
Kun tuhat pk-yritystä vastasi vuonna 2015 kauppakamarien kyselyyn, tulos oli hätkähdyttävä: viranomaisbyrokratian vuoksi viivästyneitä investointihankkeita oli jonossa 160 miljoonan euron edestä. Samanaikaisesti ministeriöissä murehditaan hitaasti taittuvaa työttömyyttä, julkisen talouden sopeuttamispaineita ja miltei olematonta talouskasvua.
Arvioinnilla parempaa lainsäädäntöä
Linnainmaan mukaan Keskuskauppakamarin huoli on, toteutuuko hallituksen tahtoma linjaus, jonka mukaan lakiesitysten vaikutukset arvioidaan tarkoin ja toteutetaan sellaisia asioita, jotka hyödyttävät kansantaloutta ja purkavat turhaa byrokratiaa.
– Kaikissa lakihankkeissa, onpa sitten kyseessä kotimaisen sääntelyn tai EU-sääntelyn toimeenpano, tulisi tarkoin arvioida, tehdäänkö sääntely raskaimman kautta vai mietitäänkö yhden luukun periaatetta, tavoitellaanko vähemmän valituskierroksia ja panostetaanko sähköiseen asiointiin ja lupaprosessien keventämiseen. Olennaista olisi löytää halu tehdä yksinkertaista ja toimivaa sääntelyä.
Leena Linnainmaa sanoo lainsäädännön arviointineuvoston olevan näköalapaikka.
– Uskon, että hyvin tehty lainsäädännön arviointi kirittää tuloksenaan parempaa lainsäädäntöä. Meillä on hyvä hallitusohjelma, kyse on nyt siitä, miten lakien valmistelua johdetaan. Onko valmistelu yksittäisen valmistelijan toimintaa vai ammattimaisesti johdettua? Miten sääntelyn purkua ja lakien vaikutusarviointia johdetaan, miten sitä mitataan ja millaisia tavoitteita asetetaan? Iso kysymys on sekin, ymmärretäänkö ministeriöissä sääntelyn vaikutus yritystoimintaan,
Linnainmaa kiteyttää.
**
Mikä on ”merkittävä vaikutus”?
Lainsäädännön arviointineuvostolle on asetettu kovat tavoitteet: tänä vuonna 20 lausuntoa lakiesitysten vaikutusarvioinneista – ja jatkossa jopa 40–50 lausuntoa vuosittain.
Valtioneuvoston kansiliassa arviointineuvoston sihteereinä ja valmistelijoina toimii kaksi arviointineuvosta. Heistä toinen, Antti Moisio, on ehtinyt tulla tunnetuksi VATT:n ekonomistina ja tutkimusjohtajana.
Moisiolla on työn alla viides lausunto – ja edessä raskas urakka pureutua suuren sote-lakipaketin taloudellisista ja muista vaikutuksista laadittuihin arviointeihin. Arviointineuvosto valitsee itsenäisesti lakiesitykset, joiden vaikutusarviointeihin paneudutaan.
Moisio muistuttaa, että arviointineuvosto ei voi edellyttää ministeriöiltä lakiesityksistä laajempaa vaikutusarviointia kuin oikeusministeriö on ohjeissaan edellyttänyt.
– Vaikutusarvioinneissa pitäisi osata arvioida lain aiheuttamat kustannukset ja toisaalta keskeiset hyödyt. Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa ensisijaisesti pitäisi kyetä esittämään määrälliset arviot euromääräisinä ja toissijaisesti laadulliset arviot.
Entä jos lakiesityksen taustaksi ei ole olemassa riittäviä tilastotietoja?
– Ainakin pitäisi pystyä kuvaamaan vaikutusmekanismit ja arvio siitä, minkä suuruisia vaikutukset ovat. Vähintäänkin pitäisi osata esittää suuntaa antava arvio euroissa. Pelkästään se, että vaikutukset ovat ”merkittäviä”, ei riitä. ”Merkittäviä” voi tarkoittaa miljoonia, kymmeniä miljoonia tai satoja miljoonia euroja.
Taloudellisten vaikutusten lisäksi ministeriöiltä edellytetään ympäristövaikutusten arviointia soveltuvin osin, muiden yhteiskunnallisten vaikutusten arviointia ja vaikutuksia esimerkiksi viranomaisiin. Välilliset vaikutukset ovat vaikeammin arvioitavissa kuin suorat.
– Jos lisätään sääntelyä, yrityksen hallinnollinen taakka kasvaa. Tämä on suora vaikutus ja sinällään hyvinkin arvioitavissa. Mutta mitä välillisiä vaikutuksia sääntelyllä on yrityksen tuottamaan palveluun ja asiakkaisiin? Sen arvioiminen onkin jo hankalampaa.
Moision mukaan oikeastaan kaikkien ministeriöiden lakiesitysten vaikutusarvioinneissa on parannettavaa. Taloudellisten vaikutusten arvioinnin puutteita ei myöskään voi selittää ”pois” sillä, että jokaisesta ministeriöstä ei löydy ekonomisteja.
– Osaamista voi ja kannattaa hankkia myös ulkopuolelta.
Kysymys on Moision mielestä pitkälti myös asenteista ja ajattelutavasta: että lakien valmistelijat oppivat ajattelemaan valmistelemiensa lakien vaikutuksia ja pystyisivät perustelemaan valmistelemiensa lakien merkitystä paremmin.
– Yksi ilmeinen ongelma lakiesityksissä ja niiden vaikutusarvioinneissa on vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuminen.
Moisio uskoo, että lainsäädännön arviointineuvoston antamat lausunnot ohjaavat ajan myötä ministeriöitä parempaan valmisteluun.
– Se taidetaan ministeriöissä jo tiedostaa, että mikä tahansa lakiesitys vaikutusarvioineen voi päätyä neuvoston tarkasteluun. Pyrimme järjestämään lakien valmistelijoille myös koulutusta vaikutusten arvioinnista.
Mikä on ollut floppien floppi? Lue juttu www.juristiuutiset.fi/floppilait
**
Teksti: Eeva-Liisa Hynynen
Kuva: Essi Kuula