Suomalaisen lainvalmistelun taso huolestuttaa asiantuntijoita. Oikeuskanslerin virasto joutuu puuttumaan lähes viikoittain valtioneuvoston istuntoon meneviin hallituksen esityksiin, ja myös eduskunnan valiokunnat tekevät paljon tarkastusluonteisia korjauksia lakiehdotuksiin. Esimerkiksi perustuslakikysymyksissä vastuu jää eduskunnan apulaispääsihteerin Jarmo Vuorisen mukaan pitkälti eduskunnan ja sen perustuslakivaliokunnan harteille. – Perustuslakivaliokunta ei niinkään työllisty perustuslain tulkitsemisen oikeista asiakysymyksistä kuin siitä, että lakiehdotukset korjataan pikkuseikoissa perustuslain mukaisiksi. Hallituksen pitäisi hoitaa lakiehdotusten tekniset seikat kuntoon, Vuorinen sanoo ja luonnehtii nykyistä lainvalmistelun tasoa huonommaksi kuin 1990-luvulla. Lainsäädännön tasosta onkin väännetty kättä vuosikymmenten ajan. Ongelma näyttää lähinnä ikuisuuskysymykseltä, jonka ratkaiseminen lopullisesti tuskin onnistuu.
Resursseihin vahvistusta
Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston ylijohtajan Pekka Nurmen mielestä suomalaisen lainvalmistelun suurin puute on resurssien vähäisyys. – On sääli, ettemme pysty parantamaan laatua, koska perusresurssit ovat liian pienet. Nurmen mukaan ministeriöissä keskimäärin vain noin seitsemän prosenttia henkilöstöstä osallistuu lainvalmisteluun. – Kuitenkin lainvalmistelun tulisi olla joka ministeriön keskeinen strateginen alue, Nurmi painottaa. Myös Jarmo Vuorinen puhuu voimavarojen vähyydestä. – Lainvalmistelun resursseja pitää vahvistaa. Vähänkin merkittävämpiin hankkeisiin täytyy asettaa monijäsenisiä valmisteluryhmiä. Lainvalmisteluhankkeisiin on varattava selvästi nykyistä enemmän aikaa, Vuorinen kommentoi. Pekka Nurmen mielestä on helppoa vaatia parempaa lainvalmistelua. – Parempi tekeminen vaatii kuitenkin lisää aikaa ja resursseja. Lainvalmistelun vaativuus on vuosien mittaan kasvanut, eikä tätä ymmärretä täysin. Ison lakihankkeen toteuttaminen edellyttää monia selvittelyjä ja kuulemisia. Kaikki tämä edellyttää järjestelyjä, aikaa ja osaamista. Riittävien resurssien määrä on Nurmen mielestä kiinni siitä, miten paljon lainsäädäntöä tehdään. Hän muistuttaa, että lainsäädännön valmistelua ohjaa pitkälti myös kunkin hallituksen hallitusohjelma. – Uusien lakihankkeiden toteuttamisessa yksi hallituskausi on lyhyt aika. Siksi tulee miettiä tarkkaan, mitkä ovat kunkin hallituksen tärkeimmät hankkeet. Hallitus toteuttaa erityistä paremman säätelyn toimintaohjelmaa, jossa ministeriöt ovat listanneet 22 tärkeää lakihanketta. Näiden hankkeiden toteutumista seurataan ja tuetaan. – Nyt on osoittautunut, että näissäkin hankkeissa on resurssiongelmia. Hankkeiden priorisointi on vaikeaa. Lisäksi yhteiskunnassa ei ymmärretä pitkän valmisteluajan tarvetta, vaan odotetaan, että hyvä laki syntyy heti.
Perusteluissa puutetta
Oikeuskansleri Jaakko Jonkan näkökulmasta lainvalmistelun puutteita esiintyy erityisesti säätämisjärjestystä koskevissa perusteluissa. – Nähtävissä on ollut pakkopullamaista valmistelua, joissa perustelut on otettu hallituksen esitykseen vain, koska ne pitää siinä lain mukaan olla. Perusteluissa on voitu myös viitata vääriin ja epärelevantteihin perustuslakivaliokunnan kannanottoihin. – Joskus perustelut ja säädöstekstikään eivät ole sopusoinnussa keskenään. Esimerkiksi äskettäin havaitsimme, että yhden pykälän perustelut eivät sopineet itse pykälään. Huomautettuamme asiasta pykälää valmistelevaan ministeriöön vastaus oli, että pykälästä oli tehty uusi versio, mutta perustelut olivat vanhasta versiosta. Olikohan kyse kiireestä vai huolimattomuudesta? Jonkka miettii. Hämmästyttävintä asiassa oli, että ministeriön virkamies kysyi oikeuskanslerin viraston esittelijältä, pitääkö tällainen virhe korjata. – Minun mielestäni asianomainen ministeriö ei ollut tehtävänsä tasalla, Jonkka toteaa ja muistuttaa, että hallituksen esityksen perusteluja käytetään myös lain tulkinnassa. – Lain soveltajille olisi aiheutunut aikamoista hämminkiä, jos perustelut olisivat olleet erilaiset kuin itse pykälä. Ministeriöissä ei välttämättä ajatella, miksi perusteluja ylipäätään kirjoitetaan, Jonkka kritisoi. Oikeuskanslerin mukaan kaiken kaikkiaan 20 prosentissa hallituksen istuntoon menevien listojen sisällöstä on huomautettavaa ja korjautettavaa. – Lakiesityksissä määrä ei ehkä ole ihan näin suuri, mutta kyllä niissäkin on suhteellisen paljon huomautettavaa. Varmasti puutteita löytyisi enemmänkin, jos lakiesityksiä voitaisiin käydä läpi laaduntarkkailumielessä. Siihen meillä ei kuitenkaan ole mahdollisuuksia. Lainvalmistelun laadun varmistaminen on ministeriöiden itsensä asia.
Kiire uhkaa
Jonkka pitää kiirettä yhtenä syynä lainvalmistelun tason ongelmiin. – Varsin isoja lainsäädäntöhankkeita tehdään kiireellä; aikataulut lyödään lukkoon poliittisella tasolla. Aina ei huomata sitä, miten pitkän ajan hyvä lainvalmistelu vie. Jonkka ottaa esimerkiksi aluehallintouudistuksen, joka saatiin valmiiksi viime kevään aikana. – On erittäin iso kysymys laittaa koko aluehallinto uusiksi ja ajaa läänit alas. Seurasin asian valmistelua ja siitä käytyjä keskusteluja syrjästä niskakarvat pörhöllä. Ei nimittäin riitä, että tehdään asiaa koskeva päälaki, vaan uudistus heijastuu laajalti muualle lainsäädäntöön. On mietittävä, miten koko paketti saadaan valmisteltua niin, ettei virheitä synny. Muita vastaavia isoja hankkeita on Jonkan mukaan ollut muun muassa työ- ja elinkeinoministeriön perustaminen.
Lausunnot huomioon
Lainvalmistelun puutteeksi luetaan myös erilaisten vaikutusarviointien puuttuminen. – Arviointi vaatii usein sellaista metodologista osaamista, jota ministeriöiden käytössä ei yksinkertaisesti ole. Taloudellisten vaikutusten selvittäminen on luotettavimmalla pohjalla, koska valtiovarainministeriö vahtii tätä puolta valtioneuvoston sisällä. Sen sijaan esimerkiksi yritys-, sukupuoli- ja ympäristövaikutusten arviointi on heikommalla. Toisaalta eri tahojen kuulemiseen saatetaan antaa liian lyhyitä määräaikoja, joskus vain muutama arkipäivä. – Lausuntoja ja kannanottoja käytetään usein hallituksen esityksen perusteluissa yksipuolisesti tai puutteellisesti, oikeuskansleri toteaa. Hän muistuttaa, että lausunnoissa esitetään argumenttejä sekä lakiesityksen puolesta että vastaan. Nämä tulisi tuoda hallituksen esityksissä paremmin esiin. – Tämä palvelisi päätöksentekoa valtioneuvostossa ja antaisi eduskunnalle kuvan siitä, minkälaisia kriittisiä kohtia asiassa on. Lisäksi se parantaisi lainvalmistelun uskottavuutta. Myös eduskunnan apulaispääsihteeri Jarmo Vuorinen vaatii lausuntomenettelyn tehostamista siten, että menettely ei olisi vain kuulemista vaan myös kuuntelemista. – Lausuntomenettelyssä saadut huomautukset on arvioitava vakavasti. On oltava nykyistä valmiimpia muuttamaan lakiehdotuksia lausunnonantajien viestien mukaisesti. Iso osa eduskunnan valiokuntien tekemistä muutoksista hallituksen lakiehdotuksiin on sellaisia, joita on ehdotettu jo lausuntokierroksen aikana. Vuorinen muistuttaa, että valiokunnat muuttavat noin 40–50 prosenttia sellaisista hallituksen esityksistä, joihin sisältyy yksi tai useampi lakiesitys. Esimerkiksi hän nostaa yliopistolain. – Perustuslakivaliokunnan tekemät huomautukset yliopistolakiehdotuksesta oli esitetty olennaisin osin opetusministeriölle jo ennen hallituksen esityksen antamista.
Lakiteknisiä kömmähdyksiä
Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston ylijohtaja Pekka Nurmi muistuttaa, että lainvalmistelun tasosta puhuttaessa on otettava huomioon kaksi näkökulmaa. Ensimmäisenä näkökulmana on se, mitä lainsäädännöltä odotetaan. – Tällöin toimiva lainsäädäntö nähdään poliittisten tavoitteiden saavuttamisena normatiivisin keinoin, laajemmin kuin pelkkänä lakiteknisenä laadukkuutena. On mietittävä, miten kustannustehokkaasti laki ja sen pykälät toteuttavat ne tavoitteet, jotka hallitus on asettanut jollekin uudistukselle ja miten lainvalmisteluprosessi päätyisi oikeaan lopputulokseen. Perinteisempi näkökulma on Nurmen mukaan niin sanottu lakitekninen ajattelutapa, jolloin puhutaan esimerkiksi siitä, miten laki sopeutuu olemassa olevaan oikeusjärjestelmään, on selkeäkielistä ja johdonmukaista ja että hallituksen esityksissä ei ole huolimattomuusvirheitä. – Huomautukset lainsäädännön tason huonoudesta johtuvat usein siitä, että huomataan lakiteknisiä kömmähdyksiä. Vaikeampaa on korjata puutteet laajemman näkökulman alueella, jossa lainvalmistelu ei ole vain pykälätekniikkaa, vaan liittyy poliittisiin tavoitteisiin ja niiden toteuttamiseen. Nurmi muistuttaa, että harvoin laki toteuttaa vain yhden asian, vaan se jää elämään ja sovellettavaksi. – Huono laki on kuin hiertävä kivi kengässä.
Käytäntö opettaa
Pekka Nurmen mukaan lainvalmistelua ei voi opettaa teoriassa, vaan sitä tulee opetella kokeneiden lainvalmistelijoiden kanssa tekemällä. – Jos valmistelija joutuu kovin nuorena tekemään isoa hanketta yksin, hän korkeintaan polttaa näppinsä ja turhautuu. Heti kun tulee mahdollisuus, hän siirtyy toisiin tehtäviin. – Lainvalmistelua ei koeta huippuasiantuntijan tehtäväksi, jossa voisi kehittyä ja olla töissä vuosia ja vuosikymmeniä. Työn edellyttämää arvostusta ja johdon tukea ei ole, minkä vuoksi työssä ei viihdytä eikä siinä pätevöidytä. Liian monet suuret hankkeet ovat yksittäisten ”sankarivalmistelijoiden” vastuulla. Nurmen mukaan myös edessä oleva suurten ikäluokkien eläköityminen uhkaa lainvalmistelun hiljaisen tiedon säilymistä. Myös Jarmo Vuorinen korostaa käytännön kouluttavaa merkitystä lainlaatimisessa. – Vielä 1980-luvulla komitealaitosta pidettiin tulevien lainvalmistelijoiden korkeakouluna, jossa nuoret virkamiehet oppivat kokeneempien silmien alla lainvalmistelun taitoja. Komitealaitos tyrehtyi sittemmin edellisessä valtiontalouden säästövaiheessa. Vuorisen mielestä hyvällä lainvalmistelijalla on jonkinlainen käsitys koko oikeusjärjestyksestä. Hän osaa ajatella johdonmukaisesti ja kirjoittaa ymmärrettävästi. – Kiinnostus kieleen on vähentynyt. Kirjoitetaan kömpelösti ja joskus jopa väärin. Ei osata esimerkiksi pilkuttaa, mikä aiheuttaa tulkinnallisuuden lisääntymistä.
Aikalisä kannattaa
Pekka Nurmi myöntää, että lainvalmistelussa esiintyy myös huolimattomuutta ja välinpitämättömyyttä. Tärkeää olisi, että hallituksen esitykset eivät olisi liian pitkiä, koska pitkässä tekstissä ristiriitaisuuksien ja epäloogisuuden määrä lisääntyy. – Pitäisi osata esittää tiivistetysti se, mikä asiassa on olennaista informaatiota päätöksen tekijöille. Nurmen mielestä vastuullinen ministeriö ei myöskään saa päästää käsistään työtä, joka on huolimattomasti ja välinpitämättömästi laadittu. – Usein kiireet tehdään itse. Asetetaan liian optimistisia tavoitteita ja niistä pidetään härkäpäisesti kiinni. Tämä näkyy Nurmen mukaan erityisesti keväällä, kun lakiesitykset halutaan saada pöydältä ennen kesää. – Pienellä aikalisällä esitys voitaisiin saada laadukkaammaksi. Pitäisi malttaa viimeistellä, jos lailla ei ole tulenpalava kiire. Nurmi korostaa laadukkaan perusvalmistelun tärkeyttä: – Oikeusministeriön lainvalmisteluosasto antaa vuosittain noin 250 lausuntoa eri ministeriöiden hankkeista. Näemme usein jo valmistelun aikana, että tulevaisuus ei näytä kovin hyvältä.
Liikaa vaihtelua
Jaakko Jonkka luonnehtii suomalaista lainvalmistelua vaihtelevaksi. Vaihtelua on ministeriöittäin ja valmistelijoittain. Myös Pekka Nurmi myöntää, että lainvalmistelussa on ministeriökohtaisia eroja. Suomalaisen lainvalmistelun ongelmana onkin hänestä se, että ministeriöt tekevät hyvin itsenäistä valmistelutyötä eikä paremman säätelyn mielessä ole syntynyt yhtenäistä hallituksen linjaa. Suomessa ei myöskään ole sellaista toimielintä, joka voisi seurata lainvalmistelun laatua tehokkaasti. – Tästä seuraa, että sääntelyn taso valtioneuvostossa on hyvin vaihtelevaa ja ministeriöissä on hyvin erilaisia kulttuureja. Tason vaihtelut ovat liian suuret. – Kansainväliset suositukset ja kokemukset EU:sta ja OECD-maista osoittavat, ettei sääntelyä saa paremmaksi ilman poliittista tukea. Meillä tätä poliittista tukea on hallitusohjelmassa muutama lause, mutta sitä ei ole ministeriöiden ja hallituksen piirissä täysin sisäistetty, Nurmi painottaa ja jatkaa: – Meidän ongelmamme on, että yleisesti tavoitellaan hyvää lainsäädäntöä, mutta siihen ei anneta riittäviä resuresseja. Ei osata tehdä prioriteettivalintaa ja keskittyä asiaan kunnolla. Yritetään tehdä vähän kaikkea, eikä todellisuudessa saada aikaan juuri mitään. Kuitenkin pienenä maana Suomella olisi Nurmen mukaan edellytykset hyvän lainvalmistelukulttuurin syntymiseen. Pekka Nurmi korostaa kuitenkin samalla, että suomalainen lainvalmistelu on yleisesti ottaen varsin tyydyttävää, välillä jopa hyvää. Ongelmana on laadun vaihtelevuus. Esimerkiksi kansalaisilta ja elinkeinoelämältä ei juurikaan tule vaatimuksia paremmasta lainvalmistelusta eikä kysymystä nähdä kovinkaan suureksi yhteiskunnalliseksi ongelmaksi. Tämän vuoksi työ paremman säätelyn eteen ei nouse poliittisesti tärkeimpien hankkeiden joukkoon. – Kyse on siitä, halutaanko tähän satsata. Jos tätä satsausta ei tehdä, puheet huonompaan suuntaan menevästä lainvalmistelusta varmasti jatkuvat. Nurmi uskoo, että tulevinakin vuosina pyritään parempaan lainsäädäntöön. Kuitenkin nykyisissä taloudellisissa oloissa resurssit ovat tiukilla ja entistä enemmän joudutaan keskustelemaan siitä, mihin resursseja käytetään. – Tämä on poliittisen priorisoinnin asia.
Lain voimaantulopäivä ongelmana
Kun eduskunta on hyväksynyt lain, asianomainen ministeri tuo sen vielä presidentin esittelyyn vahvistettavaksi. Toisinaan eduskunta on päätöksessään lyönyt lukkoon lain voimaantulopäivän, toisinaan päivä jää auki ja presidentti määrää sen vahvistamisen yhteydessä. – Silloin tällöin sattuu, että vahvistamisesityksessä esitetään presidentin määrättäväksi lain voimaantulopäivä, vaikka eduskunta on sen jo lyönyt kiinni, oikeuskansleri Jaakko Jonkka kertoo. – Jos kyseessä on sama päivä, ei asiassa ole kovin suurta ongelmaa. Ongelmia syntyy kuitenkin silloin, kun esitetään, että presidentti määrää jonkin toisen päivän kuin mitä eduskunta on jo päättänyt. Tähän on Jonkan mukaan kiinnitetty ministeriöiden huomiota. – Usein ministeriössä saatetaan vain todeta, että esityksessä on käytetty vanhoja pohjia eikä ole huomattu muuttaa kaikkea. Asiaa pidetään ministeriöissä vain pienenä muotovirheenä, mutta minusta tämä lähentelee jo virkavirhettä, Jonkka toteaa.