Uusi kaivoslaki tuli voimaan 1.7.2011, ja se korvasi vuonna 1965 säädetyn kaivoslain. Uudistuksen lähtökohtana oli harmonisoida alan sääntelyä perusoikeusnormiston sekä muun luonnonvara- ja ympäristöoikeudellisen sääntelyn kanssa. Elinkeino-oikeudellisesta perusvireestään huolimatta lailla haettiin tasapainoa toiminnanharjoittajien velvollisuuksien sekä maanomistajien ja haitankärsijöiden oikeuksien välille.
Eri osapuolten intressien ja etujen yhteensovittaminen sekä Pohjois-Suomen alkuperäisasukkaiden aseman huomioiminen on ollut juridisesti haastavaa, eikä lopputulos ole välttynyt kritiikiltä. Viimeksi elokuussa Itä-Suomen yliopiston tutkijatohtori Tero Mustonen arvosteli YLE:n haastattelussa Tukesia malminetsintälupien myöntämisestä liian isoille alueille.
Uuden lain puitteissa kaivosyhtiö pystyy tekemään varausilmoituksen mistä tahansa alueesta. Ilmoitus on voimassa enimmillään kaksi vuotta, ja sen tehneellä yhtiöllä on etuoikeus hakea alueelle varsinaista malminetsintälupaa.
Kaivosteollisuus on perustellut isoja alueita sillä, että todellinen malmiesiintymä sijaitsee usein kauempana ensimmäisestä löydöksestä. Tukes on puolustanut uudistuneen lupakäytännön läpinäkyvyyttä sekä prosessiin kuuluvaa laajaa kuulemiskierrosta, jonka aikana esimerkiksi lähikunnat ja maanomistajat saavat äänensä kuuluviin.
Paikallisten asukkaiden entistä laajemman kuulemisen ja siihen liittyvän osallistumissääntelyn tarkoituksena on turvata yksilön mahdollisuudet vaikuttaa itseään ja elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.
KHO:sta linjanvetoja ympäristöasioihin
Kaivoslain konkreettisia muutoksia ovat aikaisempaa laajemmat valitusoikeudet sekä valitusprosessi, joka on muuttunut kaksiportaiseksi. Uuden käytännön mukaan valitusten käsittely tapahtuu ensin hallinto-oikeudessa ja sen jälkeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa, joka antoi viime vuonna kymmenkunta kaivostoimintaa koskevaa päätöstä.
Kansainvälisten kaivosyhtiöiden lisääntynyt kiinnostus Suomea kohtaan on kasvattanut niin kaivoslupahakemusten kuin niitä koskevien valitusten määrää. KHO:n näkökulmasta katsottuna yhtiön kansallisuudella ei sinänsä ole merkitystä. Sitä työllistävät erityisesti suuren kokoluokan kaivoshankkeet, joiden kohdalla on pohdittava useita vaativia oikeudellisia kysymyksiä. Lisätyötä tuottavat myös useammat samaan hankkeeseen kohdistuvat valitukset. Toistaiseksi kyse ei kuitenkaan ole uuden kaivoslain myötä laajentuneiden valitusoikeuksien aiheuttamasta kasvusta.
– KHO on antanut vasta kourallisen uuteen kaivoslakiin perustuvia ratkaisuja. Käsittelyssä on edelleen sellaisia valituksia, joihin sovelletaan vanhaa kaivoslakia, kertoo korkeimman hallinto-oikeuden hallintoneuvos Kari Kuusiniemi.
Kaivoslakiin perustuvien valitusten lisäksi KHO käsittelee kaivostoimintaan kytkeytyviä ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisia asioita, jotka on ensiksi puitu aluehallintovirastossa ja Vaasan hallinto-oikeudessa. Kaivosten ympäristövaikutuksia, muun elinkeinoelämän häiriintymistä ja luonnon turmeltumista on pohdittu muun muassa julkisuudessa olleiden Kevitsan kaivoksen ja Talvivaaran kohdalla.
KHO:n päätökset ovat luoneet linjaa esimerkiksi sille, milloin toiminnan muuttaminen voimassa olevasta ympäristöluvasta poikkeavaksi on mahdollista. Kaikkein haastavimpia ovat tapaukset, joissa muutosta haetaan vasta vireillä olevaan alkuperäiseen ympäristölupaan.
– Laki edellyttää toimivan tasapainon löytämistä kaivostoiminnan harjoittamismahdollisuuden ja siitä aiheutuvien erilaisten ympäristövaikutusten välille, Kuusiniemi korostaa.
Mineraalit houkuttelevat, lupamenettely rasittaa
Ulkomaisten kaivosyhtiöiden esiinmarssi on maailmanlaajuinen trendi, johon vaikuttavat Skandinavian mineraalivarannot, suurien kaivosyhtiöiden paremmat resurssit ja sitä kautta paremmat mahdollisuudet kannattavan kaivostoiminnan harjoittamiseen.
Suomen vetovoimaa lisäävät muun muassa vakaat poliittiset olot sekä ulkomaisten ja kotimaisten toimijoiden samanarvoisuus lain edessä. Kaivostoiminnan potentiaalista huolimatta ympäristöoikeuden tutkimusprofessori Ismo Pölönen Suomen ympäristökeskuksesta näkee haasteena arviointi- ja lupamenettelyjen aiheuttaman kuorman, joka ei ole keventynyt uuden kaivoslain myötä.
– Uudistuksessa ei lähdetty yhtenäistämään kaivostoimintaan sovellettavia menettelyjä ja viranomaisjärjestelmää. Tästä seurasi aikaisempaa sirpaleisempi ja vaikeaselkoisempi kokonaisuus, joka on puhtaasti meidän kansallinen ongelmamme.
Pölösen mielestä on mahdotonta ajatella, että kaivosala vapautettaisiin keskeisiltä osin yleisnormien tai itsesääntelyn piiriin. Hän ei kohdistakaan arvosteluaan ennakollisten arviointi- ja lupamenettelyjen tarpeeseen vaan järjestelmän hajanaisuuteen. Saman hankkeen ympäristövaikutuksia selvitetään ja kansalaisia kuullaan useissa eri prosesseissa. Esimerkiksi kaivoksen ympäristövaikutusten arviointi ja hankkeen vaatima kaavoitus vaikutusten arviointeineen tehdään erikseen. Nämä vaiheet yhdistämällä säästettäisiin sekä aikaa että eri osapuolten resursseja.
– Lisäksi olisi aiheellista pohtia malminetsintä- ja kaivoslupien valitusprosessien kaksivaiheisuuden perusteita. Harkittavaksi voisi tulla valituslupajärjestelmä tai jopa suora valitustie kaivosviranomaisen päätöksistä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, sanoo Pölönen.
Kuusiniemi näkee yhtenä kehittämisvaihtoehtona täysimittaisen valitusjärjestelmän, jonka toteutuminen edellyttäisi kuitenkin pitkään keskustelussa olleiden täytäntöönpantavuuskysymysten ratkaisemista.
Uusi kaivoslaki – mikä muuttui?
- Varauspäätös antaa etuoikeuden malminetsintäluvan hakemiseen, malminetsintälupa etuoikeuden kaivosluvan hakemiseen.
- Lupaharkinnassa annetaan enemmän painoarvoa erilaisille intresseille ja näkökohdille.
- Kaivoslain mukaiset valitukset käsitellään kaksiportaisesti HAO:ssa ja KHO:ssa.
- Kaivosviranomaisena toimii Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes).
Kaivosteollisuus kaipaa toimivuuden arviointia
Vuoden 2011 kaivoslaki valmisteltiin tilanteessa, jolloin talous näytti hyvältä ja kaivosteollisuus oli vahvassa nousussa. Uusi kaivoslaki ei kuitenkaan näytä toimivan matalasuhdanteessa.
Erityisesti kaivossektorin tutkimustoiminta ja malminetsintä, johon ala käytti viime vuonna yli 50 miljoonaa euroa, ovat suurissa vaikeuksissa. Syynä tähän ovat muun muassa lupakäsittelyn vaikeudet sekä kalliit maanomistajamaksut.
– Malminetsinässä vain noin yksi hanke tuhannesta johtaa kaivostoimintaan. Lisäksi esiintymän löytymisestä kaivoksen avaamiseen kuluu nykyään yli 15 vuotta, kertoo toiminnanjohtaja, varatuomari Pekka Suomela Kaivosteollisuus ry:stä.
Kaivostoiminnan aloittaminen ja uuden kaivoksen perustaminen perustuvat kaivoslakiin, mutta kyse on myös paljosta muusta. Ympäristö- ja vesitalouslupa, kaavoitusratkaisu, niitä edeltävä YVA-menettely sekä lukuisat muut luvat asettavat kaivosinvestoinnin kehittämiselle korkean kynnyksen.
– Varsinaiseen kaivostoimintaan liittyvät myös tämän päivän suuret kysymykset sosiaalisesta toimiluvasta, yhteiskuntavastuusta ja ympäristöasioista. Ollaan siis tilanteessa, jossa pelkästään lainsäädännön reunaehdot eivät riitä, sanoo Suomela.
Hän pitää tärkeänä, että 2015 vaalien jälkeinen hallitus arvioisi kaivoslain toimivuutta malminetsinnän ja lupamenettelyn osalta, sillä niistä on jo kertynyt kokemusta. Varsinaisesta kaivoksen perustamisen lupamenettelystä ei uuden kaivoslain soveltamiskäytäntöä juurikaan ole.
Teksti: Ari Rytsy
Kuvitus: Mikko Rantanen
