Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Hallberg:oikeusturva, hyvinvointi ja kilpailukyky

Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Hallberg:
OIKEUSTURVA, HYVINVOINTI JA KILPAILUKYKY

Tuomiovallan käyttöä tarkastellaan usein vain ongelmien ratkaisemisena. Oikeusvaltioaate, “maa on lailla rakennettava”, jää etäiseksi. Tuomioistuimet ovat kuitenkin oikeusvaltion olennainen tukirakenne.

Ongelmakeskeistä ajattelua kuvaa lausuma: “Oletko ongelman ratkaisija vai osa ongelmaa?” Se koskee tietysti kaikkia instituutioita. Vastaan kysymykseen tuomioistuinten puolesta tarkastelemalla hallintolainkäytön merkitystä paitsi oikeusturvan takeena myös hyvinvoinnin ja kilpailukyvyn rakentamisessa. Kun Suomi on kansainvälisissä kilpailukykyvertailuissa kärkisijalla, emme me – tehokkuutemme muistaen – ainakaan jarrumiehiä ole.

Lainvalmistelun ongelmakohtia

Hyvää lakia on vaikea määritellä. Taloustieteilijät korostavat taloudellista tehokkuutta ja kasvua, politiikan tutkijat valmistelun avoimuutta ja sääntelyn hyväksyttävyyttä, vaikutusten tutkijat tavoitteiden saavutettavuutta sekä oikeustieteilijät säännösten selkeyttä ja johdonmukaisuutta.

Eräs ongelma liittyy lainvalmistelun sektoroitumiseen. Lait valmistellaan eri ministeriöissä ja resurssikysymykset tuomioistuinten osalta edellytetään hoidettaviksi oikeusministeriön budjetissa. Tavoitteet ja voimavarat eivät aina kohtaa.

Lainuudistusten lyhytjänteisyyttä on puolestaan lisännyt tiukan menotalouden tuoma kehysajattelu, mikä on samalla merkinnyt estettä yli reviirirajojen ulottuville innovaatioille. Julkishallinnosta oikeastaan puuttuu projektiajattelu, jota tarvittaisiin monella alalla, kuten työllisyyden edistämisessä ja maahanmuuttopolitiikassa. Väestön ikääntyminen vaatii sekin nykyistä laajempaa näkökulmaa.

Eduskunnan tulevaisuusvaliokunta on lausunnossaan hallituksen kertomuksesta viime vuodelta kritisoinut koko vaalikauden muuttumattomina säilyviä hallitusohjelmia. Tarvittaisiin lisää keskustelua ja asioiden arvottamista – tulevaisuuden vaihtoehtojen pohdiskelua.

Toinen säädösvalmisteluun liittyvä kysymys on lain vaikutusten ja toimeenpanon edellytysten ennakointi. Vaikutuksia olisi arvioitava mahdollisimman laajasti. Taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset jäävät usein selvittämättä. Aikoinaan käytiin oppineita keskusteluja siitä, onko laki voimassa vasta viranomaisen sitä soveltaessa vai jo silloin, kun ylipäänsä joku tekee valintoja lain pohjalta. Nyt jälkimmäinen, yhteiskunnallisempi normien tarkastelu, tuntuu itsestään selvältä.

Sääntelyn johdonmukaisuuteen ja laintarkastukseen olisi kiinnitettävä nykyistä enemmän huomiota. Oli lyhytnäköistä lakkauttaa laintarkastuskunta. Pari virkaa säästettiin. Tosin laintarkastus aikaisemmassa muodossaan toimi liian verkkaisesti. Olisi hyvä, jos korkeimpien oikeuksien kokemusta voitaisiin jatkossa enemmän käyttää. Asia olisi helposti järjestettävissä, jos tuomioistuimella olisi voimavaroja irrottaa tarvittaessa jäsen määräajaksi selvitystehtävään.

Yhteiskunnan kehityssuuntia numeroiden valossa

Hallintotuomioistuimissa ratkaistaan vuosittain noin 30 000 asiaa. Yksittäiset asiat ovat esimerkkejä suuresta massasta. Näemmekö niiden yli ja hahmotamme yhteiskunnan kehitystä? Poimitaanpa joitakin lukuja suurimmista asiaryhmistä.

Aloitetaan ihmisistä ja ikärakenteen kehityksestä. Ennusteen mukaan Suomi on viiden vuoden kuluttua ensimmäinen maa, jossa äänestäjien enemmistö on yli 50-vuotiaita. Siinä on visiota kyllin, kun ensi vuonna juhlitaan yleistä ja yhtäläistä äänioikeutta, maailman ensimmäistä modernia parlamenttia.

Väestön ikääntyminen vaikuttaa koululaitoksen kehitykseen sekä ennen muuta terveys- ja sosiaalihallinnon linjauksiin. Mittakaavaa osoittaa, että viime vuonna tehtiin 25 miljoonaa hoitokäyntiä perusterveydenhuollossa. Laitospaikoille kirjattuja hoitopäiviä oli 13 miljoonaa. Luvut osoittavat, miten tärkeää on suunnata kehittämistyö hoidollisiin järjestelmiin eikä rakentaa oikeusriitojen mahdollisuuksia.

Sosiaalipolitiikan puolelta otettakoon esimerkiksi toimeentuloturva. Perustuslaissa on taattu ihmisarvoisen elämän kannalta välttämätön toimeentulo ja huolenpito. Arvion mukaan vuonna 2005 olisi ollut noin 240 000 tukea saanutta kotitaloutta, henkilömäärissä mitattuna 370 000. Lisäksi meillä on perustoimeentulon turva sairauden, työttömyyden ja muiden riskitilanteiden varalta. Oikeuskäytännön linjauksilla on koko kenttään suuri merkitys.

Perustuslaissa edellytetään myös riittäviä sosiaali- ja terveyspalveluita, joskin sen mukaan, kuin siitä lailla säädetään. Laki sallii myös ostopalvelut. Emeritus arkkipiispa John Vikström on viime keväänä pohtinut sosiaalialan tulevaisuutta kysyen, ovatko inhimillisyys ja taloudellisuus vastakohtia. Molemmat ovat elintärkeitä, inhimillisyys hyvinvointivaltion tavoitteena ja taloudellisuus välineenä pyrittäessä kohti tavoitetta.

Toimiva talous antaa eväät sosiaalipolitiikkaan. Jos taloudellisuudesta tulee kuitenkin korkein arvo ja päämäärä, asiat eivät ole kohdallaan. Sovitettaessa inhimillisyyttä ja taloudellisuutta yhteen on oltava tietoinen jännitteestä hyvinvointi-ideologian ja markkinaideologian välillä. Ostopalvelujärjestelmässä, jonka osuus tulee lisääntymään, valtiolla ja kunnalla säilyy vastuu palvelujen laadusta. Oikeusturvan takeisiinkin kohdistuu uusia odotuksia palvelurakenteiden muuttuessa.

Maankäyttö ja rakentaminen ovat samoin yleisiä keskustelunaiheita. Muutoksenhaun on sanottu tarpeettomasti viivyttävän kaavoitusta ja haittaavan rakennustoimintaa. Uudessa maankäyttö- ja rakennuslaissa on pyritty lisäämään osallistumista säätämällä vuorovaikutuksesta ja säilyttämällä kuntalaisten valitusoikeus.

Tutkimusten mukaan muutoksenhaku ei ole lisääntynyt. Keskustelu on saatettava oikeille raiteille. Vain 10 prosenttia tehdyistä kaavapäätöksistä on johtanut muutoksenhakuun hallinto-oikeudessa. Näin ollen 90 prosenttia kaavoista jää kuntien päätöksenteon varaan. Jatkovalitus on tehty kolmasosassa hallinto-oikeuksien päätöksistä eli kuntien kaavoista noin 3 prosenttia on päätynyt korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Kun käsittelyaikoja on nyt voitu jouduttaa, muutoksenhaku kaavoituksen alalla ei ole ongelma, enemmänkin se on tae kaavojen lainmukaisuuden ja suurten intressien tasapainottamisesta.

Kuntien kannalta eräänlainen uusi todellisuus on kohdattu julkisissa hankinnoissa. Arvion mukaan kunnat päättävät päivittäin 10 000 hankinnasta; niistä markkinaoikeuteen päätyy pari promillea. Tänä vuonna hankinta-asioita tullee markkinaoikeuteen noin 500. Hankalia ovat terveyspalveluihin, tietotekniikkaan ja telepalveluihin liittyvät hankinnat. Ongelmat liittyvät tarjouskilpailun ehtoihin.

Verotuksen yllätykset

Verotus on myös kaikkia koskettava hallinnonala. Verokeskustelun visio on siinä, että kun EU:n piirissä ei synny johdonmukaista veropolitiikkaa, ratkaisuja joudutaan hakemaan EY-tuomioistuimelta neljän perusvapauden, ihmisten, työvoiman, palveluiden ja pääoman vapaan liikkuvuuden sekä syrjintäkiellon pohjalta. Näin ei synny kilpailukykyistä säädöspolitiikkaa. Siihen ei pidä alistua, mutta ei siitä voi syyttää ennakkoratkaisujakaan, vaan EU:n nykyistä avuttomuutta huolehtia kilpailukykyä edistävästä sääntelystä.

Viime vuosien veroyllätykset liittyvät pääomaverotukseen. Ns. avoir fiscal -ratkaisu johti Suomessakin kiireellisiin lainuudistuksiin. Samanlainen jännitys liittyy konserniavustusten hyväksyttävyyteen. Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt asiassa ennakkoratkaisupyynnön Luxemburgiin. Tarpeellisiin lainuudistuksiin olisi ajoissa varauduttava.

Käytettyjen autojen tulliverotus on puolestaan johtanut moniosaiseen kuvaelmaan. Autoverolakia muutettiin EY:n tuomioistuimen päätöksen jälkeen. Laki tuli voimaan toukokuussa 2003. Helsingin hallinto-oikeudessa on vireillä 2 000 autoveroasiaa, ja lisää on tulossa, tullihallituksen arvion mukaan vuonna 2006 vielä 3 000 juttua. Tulli tekee vuodessa 40 000 autoveropäätöstä.

Hallinto-oikeudessa vireillä olevista asioista tosin suuri osa koskee verotuksia, jotka on toimitettu ennen lainmuutosta. Painopiste on kuitenkin siirtymässä lainmuutoksen jälkeen toimitettuihin verotuksiin. Ongelmakysymyksiä ovat edelleen auton verotusarvo, käytetty veroprosentti sekä se, onko autoverolle voitu kantaa arvonlisäveroa. Ensimmäiset tapaukset ovat korkeimmasta hallinto-oikeudestakin odotettavissa. Sen jälkeen on oikea hetki kysyä, missä mennään autoverotuksessa. Jos rakenteellista vääristymää osoittautuu, kuka kantaa siitä vastuun? Järjestelmää jäytävä epäluulo tulisi viipymättä saada puretuksi.

Todellisuus tilastojen takana

Edellä lueteltujen tilastojen tarkoituksena on osoittaa, että oikeusturvan takaamisella mahdollisimman aikaisessa vaiheessa on olennainen merkitys. Tilastojen kuvaama todellisuus antaa edellytyksiä arvioida julkisen keskustelun tasoa. Viime kesän hitti oli pakkokaavoituksen ehdottaminen kunnille. Edellä olen todennut, että ainakaan muutoksenhaku ei ole syynä tonttipulaan. Ehkä reaaliperuste löytyy lamakaudesta, jolloin kunnat leikkasivat kaavoituskustannuksia ja tonttivarastot hupenivat. Asuntorakentamisen määrä on taas hienoisessa nousussa.

Toinen lehtien yleisönosastojen kestoaihe on ollut lastensuojelu. Mielipiteissä on näkynyt enemmän huoli vanhempien asemasta. Lastensuojelun tarkoitus on kuitenkin turvata lasten oikeudet. Avohuollon piirissä oli viime vuonna 60 000 lasta ja nuorta. Huostaanotettuja oli 8 600 ja näistä tahdonvastaisia 1 700. Nämäkin luvut osoittavat, miten tärkeätä on kehittää avohuoltoa ja huolehtia lasten kehityksestä. Mielipiteillä siirtää näitä asioita käräjäoikeuksissa riideltäväksi ei ole tekemistä todellisuuden kanssa.

Hallinnon rakenne- ja palveluongelmat näkyvät konkreettisesti kunnissa. Kuntien erot tulevat edelleen kasvamaan. Kuntien kokoeroa kuvaa se, että sadan pienimmän kunnan budjetit ovat yhteenlaskettuna alle prosentti muiden kuntien yhteenlasketuista budjeteista eli pienin neljännes on vähäinen osa kuntataloudesta. Tarvitaan siis yhteistoimintaa ja väistämättä myös rakenteellisia muutoksia. Puuttumatta uudistusmallien piirtelyyn haluan vain todeta, että juuri hallinto-oikeuksien työssä näkyy konkreettisesti kuntien asema, ei vain palveluiden tuottajina, vaan myös julkista valtaa käyttävinä viranomaisina, kaavoittajina ja lupien antajina. Peruskunnan mallia ei saa hämärtää uusilla hallinnontasoilla.

Kun etsitään kestävää kuntauudistuksen mallia, on muistettava koko ketju: kuntalaisten vastuualue sekä kunnan ja valtion tehtävät. Lähimmäisvastuuta ei saa unohtaa. Valtion ja kuntien vastuunjakoa pitäisi tarkastella uudestaan kysymällä, onko tarpeen säilyttää kunnilla sellaisia tehtäviä, joissa on kysymys kaikille turvatuista etuuksista ja joissa ei tarvita paikallistuntemusta. Toinen ilmeinen kanto on erikoissairaanhoidossa. Sen kustannustehokkuutta ei voida kytkeä normaaliin kuntarakenteeseen. Tarvitaan laajempia vastuupiirejä, siis kuntarakenteesta eriytettyjä organisaatioratkaisuja.

Kuntauudistuksessa on kysymys yhteiskuntamme suurimmasta uudistuksesta vuosikymmeniin. Tämän vuoksi on erityistä huolta kannettava siitä, miten ihmiset saadaan pidetyksi mukana. Talouden näkökulma ei saa alistaa itsehallinnon, demokratian, näkökulmaa. Oma kunta on voimavara. Kuntia voi olla vähemmän ja ne voivat olla reilusti nykyistä suurempia, mutta ne täytyy kokea omiksi.

Kritiikki kuuluu avoimeen oikeuskulttuurii

Jos tosiseikkojen ja normien välillä koetaan etäisyyttä, ratkaisutoiminnan tasapuolisuuteen kohdistuu erityisiä vaatimuksia.

Asioiden selvittämisestä ns. virallisperiaate on olennainen oikeusturvaperiaate. Aktiivinen prosessinjohto, joka on hallintolainkäytölle tunnusomaista, turvaa oikeudenkäytön tasapuolisuutta. Muodollisen kaksiasianosaissuhteen siirtäminen siviiliprosessista hallintolainkäyttöön ja jättäytyminen asianosaisten esittämän aineiston varaan heikentäisi huomattavasti oikeusturvaa. Ratkaisut eivät enää vastaisi todellisuutta.

Usein kysytään, johtaako uusien asioiden oikeudellistaminen ja lainsäädännön väljyys tuomioistuinten laajempaan vallankäyttöön. Toisaalta verotuksen ja sosiaaliturvan alueella sääntely on edelleen hyvin yksityiskohtaista. Toisilla aloilla, kuten ympäristöoikeudessa, ratkaisujen vaikutukset näkyvät pääosin tulevaisuudessa, minkä vuoksi on tarpeen käyttää joustavia käsitteitä ja mahdollistaa uuden tutkimustiedon käyttäminen prosessissa.

Laajoissa oikeusriidoissa on selvästi tarvetta lisätä suullisia käsittelyjä ja johdattaa myös oikeudenkäynnin osapuolet kehittämään kantojansa. Menettelyn avoimuus vähentää päätösvaiheen yllätyksiä. Aina ratkaisu ei kuitenkaan vakuuta asianosaista. Kritiikki kuuluu myös avoimeen oikeuskulttuuriin, eikä se heiluta tuomioistuinten riippumattomuutta. Palaute voi olla merkki päätösten perustelemisesta liian teoreettisesti irrallaan tosiseikoista. Tässäkin on hyvä puntaroida faktaa ja fiktiota.

Vallankäytön trendien tarkkailija havaitsee, että Suomen tuomioistuimet eivät ole tietoisesti laajentaneet reviiriään myöskään EU-jäsenyyden toteuttamisvaiheessa. Valtiosääntöselvityksissä pyrittiin nimenomaisesti säilyttämään perinteinen vallanjakojärjestelmämme. EU:n uudet oikeuslähteet ovat toisaalta lisänneet hallintotuomioistuinten roolia. Hallintolainkäytössä on kuitenkin säilynyt perinteinen matala profiili, kansalaiskeskeisen oikeusturvan näkökulma vallankäytön kysymyksiin.

Instituutiot ovat lopulta sitä, mitä niiden ihmiset ovat ja mikä on heidän oikeudentuntonsa. Sen vuoksi on korostettava vastuuntuntoa ja asiantuntemusta. On pidettävä kiinni yhteisistä arvoista ja oikeudenmukaisuuden aatteesta, ei henkilökohtaisista näkemyksistä. On siis tavoiteltava lakiin perustuvaa oikeudenmukaisuutta. Vaikka oikeusteoreetikot ovat upottaneet opin yhdestä ainoasta oikeasta ratkaisusta, he eivät ole pystyneet horjuttamaan oikeuden ihannetta, pyrkimystä mahdollisimman oikeudenmukaiseen lopputulokseen.

EU odotustilassa

Euroopan unionin kehitys on tällä hetkellä eräänlaisessa odotustilassa. Käsitteellisesti se on entistä selkeämmin 25 jäsenvaltion liitto, eräänlainen omaperäinen konfederaatio. Samalla se on pitkälle viety sääntely-yhteisö. Kun perustuslaillisen sopimuksen hyväksyminen on kariutunut ja syventymisvaihe on lykkääntynyt, olisi syytä korostaa toissijaisuusperiaatteen, subsidiariteetin, merkitystä asioiden järjestämisessä. Tässä on mielestäni EU:n lähiaikojen kehityksen avain. Asiaa ei ole vallitsevassa aneemisessa EU-keskustelussa riittävästi ymmärretty. Toissijaisuusperiaatteella on monta ideologista lähtökohtaa. Meille toissijaisuus tarkoittaa sitä, ettei unionitason pidä puuttua sellaisiin asioihin, jotka voidaan edellyttää paremmin hoidettavaksi kansallisella tasolla.

Tällä hetkellä EU:n eri sektoreilla on epäjohdonmukaisuutta, kun toisissa asioissa puututaan hyvinkin tarpeettomiin yksityiskohtiin. Hallintotuomioistuimissa on myös havaittu, että direktiivejä on usein toimeenpantu säätämällä niistä vain blankettilailla tai muutoin kritiikittömästi, jolloin uusien normien yksityiskohtainen sovittaminen omaan oikeuskulttuuriimme on jäänyt tekemättä. Löysä säädöstekniikka tuottaa konstikkaita säännöksiä ja herättää kentällä tyytymättömyyttä. EU-kehitykseen tarvitaan jäntevämpää otetta. Eurooppalaisten Eurooppa, jossa oikeudet ja velvollisuudet ymmärretään yhteisiksi, jää tällä menolla utopiaksi.

Suomessa on helppo ymmärtää, että oikeusturvan todellisuus on olennainen rakennuspuu myös maailmanlaajuisessa kehittämistyössä. On selvästi aistittavissa, että maailmanlaajuisen muutoksen hallinnassa hyvän hallinnon ja oikeusturvan periaatteiden verkottumisella on suurempi merkitys kuin teoreettisilla kosmopoliittisilla malleilla. Tällaisessa arkisen oikeusturvan ja turvallisuuden edistämisessä Suomella on paljon annettavaa. Meillä on julkisuuden ja hyvän hallinnon periaatteet, valitusoikeudet ja toimivat oikeusturvajärjestelmät, pienen, mutta vahvan oikeusvaltion laboratorionomaiset olosuhteet.

Kirjoitus on lyhennelmä samannimisestä esitelmästä, joka pidettiin hallinto-oikeuspäivänä 16.11.2005