Eurooppalaisia talouksia edelleen koettelevan finanssikriisin myötä päättäjät ovat kääntäneet katseensa pankkien sääntelyyn ja valvontaan. Pankkeja laitetaan nyt kuriin tiukalla kädellä.
Euroopan unionissa kunnianhimoinen hanke on niin sanottu pankkiunioni, johon kaavaillaan yhteistä pankkivalvontaa, elvytys- ja kriisinratkaisukehikkoa sekä pankkitalletusrahastoa. Ensimmäisenä näistä on toteutumassa euroalueen yhteinen pankkivalvonta – eli EU-termeillä yhteinen valvontamekanismi, YVM, tai single supervisory mechanism, SSM. Se perustetaan Euroopan keskuspankin yhteyteen ensi vuonna.
Joulukuussa 2012 euroalueen valtiovarainministerit saavuttivat yhteisymmärryksen yhteisen valvontamekanismin keskeisistä piirteistä. Lakiehdotuksen yksityiskohdat hiottiin Euroopan parlamentin kanssa maaliskuussa.
Eurooppalaista pankkivalvontaa on pyritty yhtenäistämään maiden välistä yhteistyötä lisäämällä jo pitkään, mutta vasta yksi toisensa jälkeen Euroopan yli vyöryneet taloudelliset takaiskut saivat poliittiset päättäjät jalkeille.
– Ilman kriisiä yhteistä pankkivalvojaa ei olisi lähdetty perustamaan, Suomen Pankin osastopäällikkö Kimmo Virolainen toteaa.
– Sinänsä jo useat tahot ovat aikaisemmin todenneet, että hyvin vahvasti integroituneet finanssijärjestelmät ja kansallinen valvonta eivät ole hyvä yhdistelmä.
Jopa 150 pankkia valvonnan piiriin
Alun perin yhteisen valvontamekanismin piti aloittaa toimintansa 1.3.2014, mutta näillä näkymin viranomainen aloittaa toimintansa neljä kuukautta myöhemmin, heinäkuun alussa 2014. Asiantuntijat ovat silti sitä mieltä, että sopu on syntynyt hengästyttävällä vauhdilla, kun kyseessä on eurooppalainen päätöksentekojärjestelmä.
EKP:ssä toimivan valvontaviranomaisen on tarkoitus valvoa suoraan alustavan arvion mukaan jopa 150 eurooppalaista pankkia. Kaikki pankit kuuluvat epäsuorasti yhteisen valvonnan ja sen laatiman ohjeistuksen piiriin, vaikka pienten pankkien valvonnasta vastaavat edelleen kansalliset valvojat.
Suoraan valvontaan valikoituvat ne pankit, joiden tase ylittää 30 miljardia euroa tai 20 prosenttia kotimaansa kansantuotteesta. Lisäksi kustakin jäsenmaasta vähintään kolme suurinta pankkia tulee yhteisen valvonnan piiriin. Suomessa tämä tarkoittaisi todennäköisesti Nordea Pankki Suomea, Danske Bank Suomea ja OP-Pohjola-ryhmää.
Kansainväliset tiimit suitsimaan pankkien puuhia
Tällä hetkellä suomalaisia pankkeja ja vakuutuslaitoksia valvoo Suomen Pankin yhteydessä toimiva Finanssivalvonta.
– Keskeinen ajatus on, että uudessa valvontamekanismissa EKP ja kansalliset valvojat tekevät tiivistä yhteistyötä myös suurten pankkien osalta, Finanssivalvonnan apulaisjohtaja Jukka Vesala korostaa.
Vesala on mukana valmistelemassa käytännön valvontamallia tulevalle pankkivalvojalle. Hänen mukaansa pankkien suitsimessa hyödynnettäisiin valvontatiimejä, jotka toimisivat Frankfurtin lisäksi myös kansallisissa valvojissa. Tiimit koostuisivat sekä EKP:n että kansallisten valvojien henkilöstöstä.
– Myös EKP:n palkkaamien pankkivalvojien on tarve jalkautua kentälle, Vesala toteaa.
Jatkossa EKP valvoisi luottolaitosten ja finanssitavaratalojen vakavaraisuutta ja pääomia. EKP:llä olisi oikeus tehdä päätöksiä, myöntää ja perua toimilupia sekä antaa poikkeuslupia. Käytännön valvontatyö ja yksityiskohtien seuranta pysyisivät pitkälti kansallisilla valvojilla. Yhteisen valvontamekanismin ulkopuolelle tulevat jäämään asiakkaan suojaan liittyvät kysymykset, sijoittajainformaation valvonta sekä menettelytapavalvonta.
Päätöksentekoa varten perustetaan oma valvojaneuvosto, Supervisory Board, jossa ovat edustettuna valvontaan osallistuvat maat ja neljä jäsentä EKP:n johdosta eli nykyisellä laskutavalla 21 jäsentä, kun mukaan lasketaan 17 eurovaltiota. EKP:n neuvosto voi hyväksyä tai perustellusti palauttaa valvontaneuvoston päätökset takaisin valmisteluun, mutta se ei voi muuttaa päätösten sisältöjä. Päätösesitysten käsittelyssä valvontaneuvostolla on keskeinen rooli.
Vesalan mukaan kantavana ideana on, että valvontatoiminto on erotettu rahapolitiikkatoiminnosta mutta yhteys keskuspankkiin mahdollistaa synergiaedut.
Ei-euromaat altavastaajina
Uudesta valvojasta on haluttu rakentaa itsenäinen ja riippumaton elin, joka on erillään päivänpoliittisista kahinoista. Siksi sen perustaminen EKP:n yhteyteen on Suomen Pankin Virolaisen mielestä perusteltua.
– EKP:llä on varsin hyvä track record tämän kriisin hoitamisesta. Maailmalla ja Euroopassakin on ollut pyrkimyksiä siirtää pankkivalvontaa lähemmäksi ja suorastaan osaksi keskuspankkia, kun virta meni 15–20 vuotta sitten toisinpäin.
Kriittisiäkin äänenpainoja esiintyy. Valtiovarainministeriön lainsäädäntöneuvos Erkki Sarsan mukaan Suomi olisi halunnut perustaa uuden valvojan itsenäiseksi elimekseen niin, että sille olisi tullut oma hallintoneuvostonsa.
EKP:tä koskeva asetusehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 127 artiklan 6 kohtaan, jonka mukaan Ecofin-neuvosto voi siirtää pankkivalvontaa koskevia tehtäviä EKP:lle – kunhan neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti ja Euroopan parlamenttia sekä Euroopan keskuspankkia kuultuaan.
– Neuvotteluissa Saksa ja Suomi kannustivat, että valvonnalle pitäisi harkita vaihtoehtoista oikeuspohjaa, Sarsa kertoo.
Nyt kaikki EKP:n pankkivalvonnassa tekemät päätökset vahvistetaan EKP:n hallintoneuvostossa – johon siis kuuluvat euroalueen keskuspankkien pääjohtajat ja kuusi EKP:n neuvoston jäsentä.
– Siitä on kaksi seurausta: ei-euromaat ovat erilaisessa asemassa kuin euromaat, eikä pankkivalvontaa koskevaa päätöksentekoa voida täysin erottaa rahapolitiikasta, Sarsa summaa.
Ei-euromaat ovatkin näillä näkymin jättäytymässä pois yhteisestä valvonnasta. Ainoastaan Tanska on ilmaissut harkitsevansa mukaan tuloa.
– Tanska ajattelee, että ilman yhteistä valvontaa heidän pankkejaan saatetaan pitää huonompina pankkeina, vaikkei ole mitenkään taattua, että EKP pystyisi kaikissa tapauksissa valvomaan pankkeja kansallisia viranomaisia paremmin, Sarsa sanoo.
Ongelman olisi ratkaissut Sarsan mukaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ”kaatoartikla” 352.
– Jos parlamentti ja jäsenvaltiot ovat yksimielisiä, ne olisivat voineet perustaa valvojalle oman johtokunnan. Tätä artiklaa olisi hyvin voinut testata nyt ensimmäistä kertaa.
Institutionaalista nahistelua
Pankkivalvojan perustamiseen on liittynyt myös muita oikeudellisia näkökohtia. Talvella julkisuudessa käytiin keskusteluja siitä, kuka saa nimetä valvojan johtajan – jonka nimikin jo liikkui uutistoimistojen tietovirrassa.
– Kyseessä on perinteistä institutionaalista nahistelua ja instituutioiden roolien määrittelyä, Sarsa taustoittaa.
– Siihen liittyy myös sellaista EU:n primäärioikeuden jatkokurssiin kuuluvaa asiaa. Euroopan parlamentti olisi halunnut sananvaltaa johtajan nimittämisessä, mutta neuvoston oikeuspalvelu oli sitä mieltä, ettei se kuulu parlamentille – niin kuin se on perussopimuksessa määritelty. Sitä, mikä on oikeasti mahdollista ja mikä ei, kukaan ei oikein tunnu tietävän.
Suomalaiseen lainsäädäntöön yhteinen pankkivalvoja on tuomassa vain vähän muutoksia. Valvoja perustettiin Brysselissä asetuksella, joka syrjäyttää kansallisen lainsäädännön, mikäli asetus on ristiriidassa kansallisen lainsäädännön kanssa.
– Finanssivalvontaa koskevassa lainsäädännössä täytyy kyllä jollain tavalla todeta, että Finanssivalvonta hoitaa laissa säädettyä valvontatehtäväänsä ainoastaan siltä osin, kun sitä ei ole siirretty Euroopan keskuspankille, Sarsa valottaa.
FAKTA
Kuka valvoo valvojaa?
Vaikka pankkivalvoja perustettiin itsenäiseen, riippumattomaan ja välillä myös sulkeutuneeksi koettuun EKP:hen, on sen valvonta haluttu järjestää mahdollisimman avoimesti.
Yhteinen pankkivalvoja raportoi kerran vuodessa Euroopan parlamentille, komissiolle ja euroryhmälle. Lisäksi sen raportteja toimitetaan myös kansallisille parlamenteille. Valvottavien valituksia käsittelemään perustetaan panel of review eli valvojapaneeli. Yhteisen pankkivalvojan päätöksistä sen sijaan valitetaan EU-tuomioistuimeen, kun nyt Finanssivalvonnan päätöksistä voi valittaa hallinto-oikeuteen.
Finanssialan keskusliiton toimitusjohtaja Piia-Noora Kauppi: Kaikille samat säännöt
Olisiko pankkivalvonta pitänyt tehdä kerralla kaikille EU-maille yhtenäiseksi?
– Olisi ollut parempi, jos valvonta olisi koskenut kaikkien EU-maiden pankkeja. Tässäkin asiassa mennään eriytyvän integraation alueelle. Euroalueella on kuitenkin muita suurempi tarve yhtenäistää niin finanssimarkkinoiden sääntelyä kuin valvontaakin. Mutta on hyvä, että neuvosto ja parlamentti ovat pyrkineet viemään komission asetusehdotusta siihen suuntaan, että euroalueen ulkopuolisen maan on mahdollista tulla mukaan.
Onko vain 150 suurimman valvonta toimiva ratkaisu?
– Vaikka uusi valvoja voikin viime kädessä ottaa kaikki pankit valvontaansa, olisi ollut parempi, ettei tällaisia keinotekoisia rajanvetoja olisi tullut. Vaikka käytännön syistä on ymmärrettävää, ettei EKP voi olla ensisijainen valvoja kaikille eurooppalaisille pankeille, nyt on jouduttu luomaan paljon erilaisia ehtoja, jotka luovat keinotekoisia portaita tai rajoja. Kuvaava on esimerkiksi taseen 30 miljardin euron raja, joka saattaa jonkun toimijan kohdalla välillä ylittyä ja välillä alittua. Ei kai voida lähteä siitä, että valvojaakin samalla vaihdettaisiin?
Mikä on ollut Euroopan parlamentin rooli valvontaa suunniteltaessa?
– Tämä on ollut aina todella kuuma poliittinen aihe parlamentille. On luonnollista, että Euroopan parlamentti haluaa toiminnan olevan demokraattista ja läpinäkyvää myös valvonnan osalta.
– Euroopan keskuspankki on itsenäinen ja riippumaton ja sen toiminnan läpinäkyvyys on paljolti eri tasolla kuin yhteisöinstituutioiden. Parlamentilla on aito huoli siitä, että sillä on riittävä tiedonsaantioikeus ja mahdollisuus vaikuttaa valvojan tulkintalinjauksiin. Valvonta on kuitenkin oleellinen osa markkinoiden toimintaa.
Miten uutta pankkivalvojaa pitäisi valvoa?
– Suomessa on varsin toimiva malli. Finanssivalvonnan valvontapaneeli valitaan määräajoin ja siellä Finanssivalvonta käy keskustelua valvottavien kanssa prosesseista, kustannuksista ja omista painopisteistään. Saman tyyppinen malli voisi hyvin toimia uuden eurooppalaisen pankkivalvojankin osalta.
Miten yhteinen valvontamekanismi tulee näkymään suomalaiselle pankkitallettajalle?
– Suomalainen tallettaja tuskin tulee huomaamaan merkittäviä muutoksia, sillä meillä pankkivalvonta on jo aiemminkin ollut hyvällä mallilla. Muissa maissa muutokset voivat olla suurempia – vakauden lisääntyminen euroalueen pankkisektorilla on luonnollisesti myös suomalaisten etu. Finanssialan Keskusliitto kannattaa, että sääntelyä uudistetaan ja isot kuviot kuten vakavaraisuussääntely, kriisinhallinta ja yhtenäinen valvonta laitetaan kuntoon. Asiansa hyvin hoitavat toimijat pärjäävät sellaisessa kilpailussa, jossa kaikki toimivat samoilla säännöillä.
