|
Lainsäätäjänä Suomessa ja EU:ssa
Euroopan parlamentin ja Suomen eduskunnan välillä on monta eroa, mutta ennen kaikkea kolme asiaa ovat päällimmäisinä ja vaikuttavat työhön: 1) Euroopan parlamentissa ei ole parlamentarismia, 2) muodollisesti, mutta myös todellisuudessa edustajat ovat siellä paljon keskeisemmässä asemassa ja 3) parlamentissa on suurempi avoimuus. Etukäteen ei tiedetä, mitkä ryhmät tulevat tukemaan komission ehdotusta. Edustajat saavat teoriassa mielin määrin tehdä muutosehdotuksia EU-komission esityksiin; myös siitä, onko direktiivi muutettava asetukseksi tai päinvastoin ja onko kyseessä minimi- vai ns. maksimiharmonisointidirektiivi, jotka oikeudellisesti ovat hyvin merkittäviä muutoksia. Jokaisen esityksen osalta on erikseen muodostettava enemmistö, joka sen hyväksyy. Eduskunnassa hallituksen kansanedustajat ovat periaatteessa velvoitettuja tukemaan hallituksen esityksiä tai neuvottelemaan esittelevän ministerin kanssa. Vertailtaessa eduskuntaa ja parlamenttia voi sanoa, että eduskunta on kuin hyvin hoidettu puutarha, jossa on hyvin ennustettavissa, mitä tuleman pitää. Parlamentti sen sijaan on kuin aarniometsä, jossa ei aina tiedä, mitä seuraavan puun takaa löytyy. Esittelijät eli vastuumepit Keskeisessä asemassa ovat esittelijä, joka on tietyn poliittisen ryhmän jäsen ja ns. varjoesittelijät, eli vastuumepit muista ryhmistä, joiden kanssa esittelijä neuvottelee. Esittelijäjärjestelmä merkitsee, että mepit ovat keskeisemmässä asemassa kuin kansanedustajat kotona Suomessa. Esittelijäjärjestelmällä on sekä hyviä että huonoja puolia: jos on taitava esittelijä, voi viedä asioita eteenpäin ja parantaa komission esityksiä. Huono esittelijä puolestaan voi mahdollisesti viedä käsittelyn ihan sivuraiteille. Vastuumeppijärjestelmästä johtuen lobbarit tietävät hyvin ketä lobata. Suomalaisille on vierasta lakien käsittely kolmeen kertaan parlamentissa. Käsittelyiden välillä voi kulua pitkäkin aika. Mutta yhteispäätösmenettelyn, eli sen menettelyn mukaan jossa parlamentin vaikutusvalta on suurin, voidaan tarvita kolme käsittelyä, jotta päästään yhteisymmärrykseen ministerineuvoston kanssa. Menettely muistuttaa aika paljon lakien säätämisjärjestelmää maissa, joissa on kaksikamarijärjestelmä. Parlamentti ja eduskunta eri tahdissa Kolme käsittelyä eroaa paljon toisistaan: valiokunnan ensimmäisessä käsittelyssä jokainen edustaja ja varaedustaja saavat tehdä muutosesityksiä. Tämä on todella työläs vaihe, jolloin esittelijä ja varjoesittelijä joutuvat tarkastamaan satoja muutosesityksiä. Viimeistään silloin, kun valiokunnassa on jätettävä muutosehdotukset, on pidettävä huoli siitä, että Suomen kannalta tärkeät asiat huomioidaan. Hankaluutena koin, että eduskunnan ja hallituksen käsittely oli usein vielä kesken silloin, kun jouduimme valiokunnissa muodostamaan kannan ja tekemään esityksiä. Näin siitä huolimatta, että Perustuslain 96 § edellyttää, että Valtioneuvoston on viipymättä toimitettava eduskunnalle sellaiset ehdotukset säädöksistä, jotka kuuluvat eduskunnan toimivaltaan. Aikaisemmin myös eduskunnan erikoisvaliokunnissa käsittely oli hyvin suppeaa; asiassa kuultiin vain neuvoston työryhmissä mukana olevaa virkamiestä – eikä eduskunta saanut tietoa muun yhteiskunnan käsityksistä. Tilanne näyttää hieman parantuneen. Euroopan parlamentin käsittelyssä pitkät ja aikaa vievät äänestykset ovat valitettavasti arkipäivää valiokunnissa. Melko yleistä on, että 10–20 artiklan direktiivi voi johtaa 200 muutosesitykseen. Tämä tarkoittaa, että esittelijän ja varjoesittelijän on käytävä tarkkaan läpi ehdotukset ryhmiensä ja omien avustajiensa kanssa ja neuvoteltava keskenään kompromissien löytämiseksi. Enemmistö todellakin vaihtelee asiakysymyksestä toiseen. Näiden neuvotteluiden jälkeen on koossa jonkinlainen ns. äänestyslista, jota seurataan äänestettäessä valiokunnassa. Äänestys valiokunnissa voi olla puuduttavaa. Parlamentti on pyrkinyt parantamaan äänestysmenettelyä; toisaalta vaaditaan jokaisen pykäläehdotuksen osalta perusteluja ja tämä vaatimus on hieman vähentänyt muutosehdotuksia. Täysistuntokäsittely on järkeistynyt huomattavasti enemmän. Jotkut parlamentaarikot ajoivat voimakkaasti edellisellä kaudella ns. vaikutusten arviointia myös parlamentin muutosehdotusten osalta. Tulee olemaan mielenkiintoista seurata, miten tällä saralla edetään. Asiantuntijakuulemisia harvemmin valiokunnissa Toisaalta tämä äänestysalttius merkitsee, että harvemmin ehditään kuulla asiantuntijoita monipuolisesti valiokuntakäsittelyn aikana. Valiokunta keskittyy enemmän muutosesityksiin – paitsi silloin, kun järjestetään suurempia kuulemistilaisuuksia. Tämän lisäksi komission esityksistä ei aina käynyt ilmi, miten lausuntokierros oli vaikuttanut lopputulokseen. Kaiken tämän koin itse hankalana, ja yritin myötävaikuttaa siihen, että virallisten kokousten ulkopuolella pidettiin kaikille avoimia kuulemistilaisuuksia, joissa oli mahdollista samaan aikaan kuulla osapuolia tasapuolisesti. Vuosien varrella yhä suurempi osa myös lainsäädäntötyöstä tapahtui valiokuntakokousten ulkopuolella. Kaikesta huolimatta kiinnostunut kansalainen pystyy seuraamaan Euroopan parlamentin valiokuntien työtä paremmin kuin eduskunnan valiokuntien työtä. EP:n kokoukset ovat julkisia ja myös mietintöluonnokset ovat julkisia, tehdyt muutosesitykset mukaan lukien. Kokouksiin pystyy myös periaatteessa valmistautumaan paremmin etukäteen, koska luonnokset ovat olemassa – nykyään myös netissä. Pakko pyrkiä yksimielisyyteen Toinen lukeminen yhteispäätösmenettelyssä on poliittisesti tärkeä. Silloin voi kuitenkin vain ottaa esiin ne muutokset, jotka on hyväksytty annettujen äänten enemmistöllä täysistunnossa ensimmäisessä lukemisessa. Toisessa lukemisessa parlamentin on hyväksyttävä muutokset ehdottomalla enemmistöllä, ts. yli puolet 732 edustajasta eli 366:n on äänestettävä esityksen puolesta. Sääntö pakottaa parlamentin jäseniä yhteistyöhön. Jotta muutoksilla olisi menestymisen mahdollisuus, on tärkeätä että komissio tukee niitä. Muutoin vain yksi maa neuvostossa voi estää muutoksen läpimenon. Suopea komissio on siten parlamentille tärkeä lainsäädäntötyössä. Sovitteluun mennään, jos parlamentti tai Neuvosto näiden vaiheiden jälkeen eivät ole antaneet lainsäädännölle samaa sisältöä. Laillinen perusta ja perusoikeuksien valvonta Kaikessa EU-lainsäädäntötyössä ns. laillinen perusta on äärimmäisen tärkeä. Ilman laillista perustaa EU ei voi ryhtyä toimiin; laillinen perusta ratkaisee toiminnan laadun mutta myös kahden lainsäätäjän haaran, ts. neuvoston ja parlamentin vaikutusvallan. EP:n lakivaliokunta laatii oikeudellista perustasta lausunnon, jota usein – muttei aina – seurataan täysistunnossa. EP:n valiokunnan asema muistuttaa siten vähän Suomen eduskunnan perustuslakivaliokunnan asemaa, mutta EP:n valiokunta on huomattavasti heikompi ja poliittisempi. Kiistat laillisesta perustasta joutuvat viime kädessä EY-tuomioistuimen punnittavaksi – ja Euroopan parlamentilla on entistä laajempi oikeus haastaa muut toimielimet sinne myös lailliseen perustaan viitaten. Poliittinen kiista viedään oikeuden ratkaistavaksi. Systemaattista ja varsinaista perusoikeuksien valvontaa EU-parlamentissa ei vielä ole. Tilanteen on muututtava viimeistään silloin, kun perusoikeusluettelo osana uutta perustuslaillista sopimusta tulee sitovaksi. Kaikissa EU:n toimielimissä on nyt kehitettävä perusoikeuksien valvontaa lainsäädäntötyössä. Parlamentissa laillisen perustan valvominen on ulotettava koskemaan myös perusoikeusluetteloa – perustuslakivaliokunnan kokemuksia olisi ehkä mahdollista hyödyntää. Se edellyttää kuitenkin toisenlaista erikoistumista nykyisissä valiokunnissa ja työskentelyn kehittämistä. Komissiossa on valitettavasti lähdetty siitä, että Wienissä sijaitseva rasismin vastainen keskus kehitetään ihmisoikeusvirastoksi. Virasto-ajatus, joka valitettavasti voi merkitä sitä, että tehdään päällekkäistä työtä Euroopan Neuvoston ja kansalaisjärjestöjen kanssa, ei korvaa sitä, että lainvalmistelija, EU-komissio vahvistaisi perusoikeusosaamistaan. EU-oikeuden etusija Uusi perustuslaillinen sopimus toteaa selkeästi EU-oikeuden etusijan – joka käytännössä on ollut vallitseva jo pitkään. Erityisesti uusissa jäsenmaissa oman perustuslain ja EU-oikeuden suhde herättää paljon kysymyksiä: Kun marssijärjestys on tällainen, miten estetään se, että oma perustuslakinne ei menetä merkitystään? Suomalaisen EU-päätöksenteon keskeisenä elementtinä on, että eduskunnan suuri valiokunta valvoo Suomen ministereiden edesottamuksia neuvostossa – heille annettu mandaatti velvoittaa kunnioittamaan myös omaa perustuslakiamme. Kytkien tähän perustuslakivaliokuntamme erikoinen asema perustuslainmukaisuuden valvojana lähtökohdat Suomessa ovat paremmat: meillä on järjestelmä, jota voidaan määrätietoisesti käyttää perustuslainmukaisuuden etukäteisvalvontaan. Tämä kuitenkin vaatii resursseja ja valppautta, ja eduskunnalla voi joskus olla vaikeuksia seurata kaikkia lainsäädäntöprosessin käänteitä. Parempi säätely ja toissijaisperiaatteen valvonta Aihe, joka turhautti minua EP-vuosien aikana, oli vaikeus saada aikaan parempaa sääntelyä. Lukuisia aloitteita on tehty, olen yrittänyt edistää selkokieliprojekteja ja kannustaa yksinkertaistamiseen. Olemme puhuneet SLIM-aloitteesta jne. Edistystä vain ei ole tapahtunut. Uskon kaikkien kokevan direktiivit kömpelöiksi viittauksineen ja liitteineen. Asia, jonka voisi selvittää yksinkertaisesti pykälässä, viedään liitteeseen, ja lukijan on pakko hypätä tekstissä eteenpäin ja taaksepäin. Ja rinnakkaistekstisysteemiä, jossa voitaisiin hyvin havainnollisesti osoittaa mitkä artiklat korvaavat voimassaolevia, ei valitettavasti ole otettu käyttöön. Onko mikään niin turhauttavaa, kuin lukea direktiiviä joka muuttaa aikaisempaa direktiiviä? Tärkeätä olisi päästä nopeasti konsolidoimaan direktiivejä ja toivottavasti käytännön ratkaisut otettaisiin käyttöön yksinkertaistamisessa. Valitettavasti EU-lainsäädännön osalta vallitsee paradoksi: Mitä vähemmän luotat toisiin osapuoliin, sitä pikkutarkemmaksi säädökset tulevat. Jos luottamusta on, säädöksetkin voivat olla yleisempiä. Kirjoittaja on kansanedustaja ja entinen Euroopan parlamentin jäsen.
|
