Lainvalmistelu kriisissä

Eduskunta käsittelee vuodessa toistasataa lakiesitystä, joista suurin­ osa on rutiiniasioita. Lainsäädäntö­tutkimuksen emeritusprofessori Jyrki Talan mukaan lainvalmistelu Suomessa ei ole erityisen laadukasta mutta ei katastrofaalisen huonoakaan.

– Edellinen hallitus käynnisti paremman sääntelyn ohjelman, jonka tulokset tosin on jälkeenpäin arvioitu laihoiksi, hän sanoo.

Nykyisen hallituksen lakihankkeissa – kuten kuntalaki, keväinen kehyspäätös ja verouudistus – asiantuntijat ovat todenneet vakavia puutteita niin hankkeen ohjaamisessa kuin lakien yksityiskohdissakin.

– Vaikka eduskunnan tarkastus­valiokunta ja muut lainvalmistelu­prosessiin osallistuvat tahot oikeuskansleria myöden ovat esittäneet purevaa ­kritiikkiä lainvalmistelun puutteista, hallitus on tehnyt hyvin vähän sen laadun­ parantamiseksi, Tala kritisoi.

Tuoreet esimerkit osoittavat hänen mielestään sen, että kestävät ja hyvät lainvalmisteluperiaatteet, joita yleensä kohtuullisesti noudatetaan, on nyt kerta kaikkiaan sivuutettu. Asiantuntijavalmistelun ja poliittisen käsittelyn suhteesta on tullut ongelmallinen.­

– Luulen, että yksi selitys tälle on poliittisen päätöksenteon sotkeutuminen hankalalla tavalla virkamiestyöhön: prosessi ei ole kenenkään käsissä, ohjauksessa tai vastuun alla.

Onnistuneeseen keitokseen ­löytyisi varsin yksinkertainen resepti, jos vakiintuneita lainvalmisteluperiaatteita sovellettaisiin. Niiden yhteen­sovittaminen politiikkaan ei pitäisi olla liian vaikeaa. Suomalaiset lainvalmisteluohjeet ovat hyvälaatuisia ja täysin linjassa ja samansuuntaisia OECD-maiden kanssa.

– Ehkä tärkein korjattava puute on se, että lakien vaikutuksia yrityksille aiheutuviin kustannuksiin, sosiaaliseen­ tasa-arvoon ja väestö­ryhmien tulonjakoon pitäisi ­arvioida enemmän, Tala miettii.

– Joissakin hallituksen esityksissä on kattavat vaikutusarvioinnit, mutta toisissa ne voivat olla hyvinkin niukkoja tai puuttuvat kokonaan.

Ongelmina ylisääntely ja jälkiseurannan vähäisyys

Kansainvälisesti vertaillen kuuleminen on lainvalmistelumme suuri vahvuus, katsoo Valtiontalouden tarkastusviraston johtava tuloksellisuustarkastaja Auri Pakarinen. Tästä huolimatta siitä voidaan löytää parannettavaa.

– Lausuntoja pyydetään yleensä vasta, kun hallituksen esitys on käytännössä valmis.

Toisaalta Pakarinen ei näe tarkoituksenmukaisena, että asia voisi olla toisin.

– Keskeneräisistä lakiesityksistä kuuleminen tapahtuu muilla menetelmillä kuin lausuntokierroksella.

Kuulemista tapahtuu kaikissa valmistelun vaiheissa, mutta mitä pidemmälle lainvalmistelu käy, sitä kapeammaksi liikkumavara muodostuu. Työryhmien perustaminen on kuulemisen merkittävin muoto.

– Jo ennen työryhmiä kommunikoidaan sidosryhmien kanssa. Jotkut lausunnonantajat ovat saattaneet olla osa lakia valmistelevaa työryhmää, Pakarinen toteaa.

Hänen mukaansa ongelmana on, ettei valmisteluasiakirjoista ole toimivaa tietokantaa.

– Mihinkään ei ole systemaattisesti koottu lainvalmisteluun liittyviä mietintöjä, lausuntoja ja työryhmien asettamispäätöksiä.

Pakarisen mielestä myös lakien jälki­seurantaa olisi hyvä lisätä.

– Tällä hetkellä se on hyvin epäsystemaattista. Ylisääntely on toinen ongelma: lakeja säädetään liikaa tai kirjoitetaan niistä turhan pitkiä ja yksityiskohtaisia.

Hänestä pitäisi ottaa paremmin huomioon, onko viranomaisilla resursseja lain valvontaan tai miten huolehditaan niistä tiedottaminen ja viranomaisten kouluttaminen.

– Tämä näkyi hyvin esimerkiksi suunnitelmissa kieltää kerjääminen. Oli ajatus siitä, että tarvitaan sääntelyä, mutta puuttui näkemystä, miten pykäliä voitaisiin käytännössä valvoa.

Selvitysmiesten käyttäminen lainvalmistelussa on lisääntynyt eikä heidän määrästään ole minkäänlaisia tilastoja tai tietoa. Tämä voi johtaa valmistelupohjan kapeuteen. Työryhmien osuus lainvalmistelussa on merkittävä ja niitä käytetään runsaasti – mutta löytyy myös tapauksia, joissa ei perusteta työryhmää, vaikka lakiesitys olisi merkittävä.

– Tästä hyvä käytännön esimerkki on kevään kehysneuvotteluissa tehdyt laajat veropäätökset. Oikeuskanslerin mukaan tietopohja ei ollut riittävä osinkoverotuksen muutoksia tehtäes­sä. Valmistelun kiireistä huolimatta pitäisi taata edellytykset perusteelliselle virkamies- ja ministerivalmistelulle.

Suomi jälkijunassa lakivaikutusten arvioinnissa

Laintasoisen sääntelyn kustannuksista keskustellaan liian vähän, Jyrki Tala arvioi.

– Määrän kasvaessa järjestelmän toimivuus koituu ongelmaksi. Jokaisen säädöshankkeen hyödyllisyyttä pitäisi arvioida monipuolisemmin ja tutkia eri vaihtoehtoja. Esimerkiksi monet elinkeinoalat tai ammattiryhmät voisi­vat itsesääntelyllä ja omavalvonta­mekanismeilla korjata epäkohtia.

Ylisääntely ja huono valmistelu aiheuttavat paitsi huomattavia kustannuksia myös haittaa koko lainsäädäntöjärjestelmälle. Sen kyky saada aikaan vakautta ja ennustettavuutta heikkenee. Kun samaa asiaa vielä säännellään monen eri kanavan kautta, tämä aiheuttaa hankalia tulkintatilanteita.

Esimerkiksi sopii keskustelu siitä, sopiiko lottoarvonta julkisen palvelun kanavalle. Säännös, jonka perusteella muutos tehtiin, oli tullut vuosituhannen vaihteessa voimaan. Asiantuntijat ja viranomaiset eivät kuitenkaan olleet kiinnittäneet huomiota säännökseen, ja vasta viestintävirasto huomasi lainvastaisuuden. Se osoittaa, kuinka lavea oikeusjärjestelmä nostaa esiin yllättäviä ristiriitaisuuksia ja odottamattomia tulkintaongelmia.

– Sääntelyn määrä tulee pikemmin kasvamaan kuin vähentymään, Tala linjaa.

– Yhteiskunnan ja tieteen kehitys lisää sen tarvetta. Tarvittaisiin asiantuntijayksikkö, jonka yhtenä tehtävänä olisi seurata ja tarkastaa lakien vaikutus­arviointeja; ohjata ja kouluttaa hallintoa ajatukseen, että lakivaikutusten arviointi on tärkeää. EU:ssa, Saksassa ja Britanniassa tilanne muuttui heti, kun tällainen keskitetty yksikkö saatiin käyttöön. Mutta meillä ollaan edelleen vastahankaisia.

Lakivalmisteluissa tarvitaan yliopistoja ja mediaa

Suomessa on pitkä perinne sillä, että virkamiehet ovat asiantuntijoita ja he voivat esittää poliittisille päätöksen­tekijöille asiantuntemukseen pohjautuvia näkemyksiä, Auri Pakarinen summaa. Jos lakihanke on poliittisesti erityisen tärkeä, kuten yliopistolaki­uudistus viime vaalikaudella, hallituksella on voimakas vaikutus hankkeiden sisältöön.

– Olisi hyvä, jos lakien valmisteluun ja toimivuuteen liittyvää tutkimusta olisi myös yliopistoissa, sillä valtiolla ei ole täysin puolueetonta mahdollisuutta arvioida omaa toimintaansa.

Mediaakin tarvitaan. Pakarisesta on hienoa, miten media seuraa aktiivisesti lakien valmistelua ja tuo asioi­ta esille.

– Mutta aktiivisemminkin voitaisiin tutkia, millaisia lakeja on valmisteilla: kun suurten eläkkeiden verotusta kiristettiin tämän vuoden alussa, siitä ei kirjoitettu valmisteluvaiheen aikana juuri missään.

Onko olemassa vertailutahoja, joissa asiat etenevät paremmin kuin Suomessa?

Talan mukaan Euroopassa lakien laadun kehittäminen otetaan tosissaan huomioon muun muassa Saksassa, Britanniassa ja EU:ssa. Myös Alankomaat ja Ruotsi ovat eturintamassa.

– Asiaan vaikuttaa ilman muuta se, ettei hallituksella ole tahtoa puuttua lainvalmistelun tasoon ja laatuun. Edellisellä hallituksella oli kunnian­himoinen suunnitelma, mutta se toteutui huonosti. Nykypoliitikoissa ei näy löytyvän hahmoja ja toimijoita, jotka ottaisivat vakavasti lainsäädännön laadun ja ymmärtäisivät sen ­tärkeyden, Tala kritisoi.