Lobbaaminen eduskunnassa sallittu

Oikeusministeriön neuvottelevan virkamiehen Maija Salon mukaan säädösten lukumäärä on pysynyt lähes ennallaan mutta sivumäärä kasvanut huomattavasti viimeisen 30 vuoden aikana. Pykälärunsauden vuoksi lainsäädännöstä on tullut vaikeasti hallit­tavaa.

– Kun vuonna 1980 vain yksi 20:stä hallituksen esityksestä oli yli 10-sivuinen, vuonna 2009 vastaava luku oli jo yli puolet, Salo kertoo.

– Lainvalmisteluun käytetään kuitenkin suhteellisen vähän työaikaa.

Vaikka luonnollisin selitys säädöstekstin kasvuun olisi syyttää Euroopan unionia, todellisuudessa EU-kytkentä löytyy vain alle puolessa säädöksistä. Mutta vaikuttaako ministeriöiden kasvanut työtaakka sidosryhmien mahdollisuuteen saada äänensä kuuluville?

Kuuleeko eduskunta?

Oikeusministeriön ohjeet kuulemisesta säädösvalmistelussa hyväksyttiin vuonna 2010. Kuulemisella tarkoitetaan sidosryhmien kuten viranomaisten, asiantuntijoiden, järjestöjen ja kansalaisten näkemysten, tietojen ja kokemusten hankkimista valmisteltavasta asiasta.

Salon mukaan avoimuuden ja kuulemisen periaatteet toteutuvat vaihtelevasti. Sidosryhmät kertovat vaikeuksista saada tietoa vireillä olevista hankkeista. Lisäksi niiden lausunnot mainitaan vain kahdessa kolmesta hallituksen esityksessä.

OECD:n vertailussa Suomen lainsäädäntötyö on todettu korkealaatuiseksi. Asiakirjajulkisuus ja lausuntokierrokset kuulemisineen tuovat avoimuutta prosessiin. Toisaalta kuulemiskäytännöt eri ministeriöissä ovat epäyhtenäisiä, koska niitä yhdistävää ja ohjaavaa viranomaistahoa ei ole.

Oikeusministeriön vireillä olevassa, Sujuvampaan lainvalmisteluun -hankkeessa tavoitteena on parantaa lainvalmisteluprosessin laatua ja tuottavuutta valtioneuvoston ja ministeriöiden tasolla.

Hanke painottuu muun muassa kuulemisen huomioon ottamiseen: miten valmisteltavat lainsäädäntöhankkeet valitaan, miten niihin vaikutetaan, missä vaiheessa kysytään näkemyksiä sidosryhmiltä ja koska tietoa on yleisesti saatavilla?

– Kanssakäymisen sidosryhmien kanssa pitäisi alkaa heti, kun on määritelty ongelma ja lainvalmisteluhankkeen tarpeellisuutta mietitään. Jatkuva yhteistyö sidosryhmien kanssa ja ennakoiva kuuleminen on tärkeää, mutta miten kuuleminen toteutetaan laajasti ja vuorovaikutteisesti, siinä on vielä kehitettävää, Salo toteaa.

Vaikuttaminen kannattaa aina

Sidosryhmät toivovat tarkkoja ohjeita, keinoja ja menetelmiä vaikuttamiseen. Lainsäädäntöhankkeita on paljon ja ne ovat luonteeltaan erilaisia, joten tarkkoja ohjeita kuulemiselle voi olla hankala antaa. Pitäisikö kansalaisten mielipiteet ottaa enemmän huomioon esimerkiksi hankkeelle avattavien verkkosivujen myötä?

Kansanedustaja Kimmo Sasin mukaan lainsäädännön valmisteluun ei koskaan olla täysin tyytyväisiä. Tiedottamistarpeen suhteen on huomioitava, että kansalaisten sivistystaso on noussut ja netistä löytyvät tiedot kaikista vireillä olevista hankkeista, joten myös vaikuttaminen on aikaisempaa helpompaa.

Ymmärrettäviä syitä tyytymättömyyteen esiintyy etenkin vaikeita ja monimutkaisia päätöksiä tehtäessä. Hyvänä esimerkkinä Euroopan vakausjärjestelmät ja takausjärjestelyt, joiden sisällöstä harva ottaa selkoa.

– Lakitekstin pitää olla helposti luettavaa ja ymmärrettävää. Tämä riippuu paljolti siitä, kuinka kokenut virkamies sitä kirjoittaa, Sasi toteaa.

– Ministeriöiden lainvalmistelutyön laadussa on eroja. Lobbaajan asiantuntemuksella on suuri merkitys varsinkin, jos valmistelija ei tunne hyvin toimialaa.

Sidosryhmien kuuleminen ja osallistaminen edesauttaa paremman säädöstekstin laatimisessa. Valmistelu ja kuuleminen Suomessa on hyvin toteutettu, monissa muissa maissa näin ei ole. Avoimuus, yksi hallitusohjelman pääteemoista, toimii puoleen ja toiseen.

– Virkamiehiin tulisi olla rohkeasti yhteydessä heti lain valmisteluvaiheessa; tällä on aidosti merkitystä. Valmiiseen esitysluonnokseen on luonnollisesti hankalampi tehdä muutoksia.

Lisää avoimuutta ja vuorovaikutusta

Keskuskauppakamarin lakimies Riina Hero näkee tärkeäksi vaikutuskeinoksi sidosryhmien osallistamisen. Tärkeintä on informaation saanti etenkin hallituksen lainsäädäntöstrategioista ja EU:n tulevista hankkeista.

– Parhainta tietoa saa silloin, kun asioista voi keskustella suoraan valmistelijan kanssa, Hero kertoo.

– Avoimet konsultaatiot on koettu hyväksi informaatiomuodoksi.

Myös tiedon vientiä EU:n suuntaan kaivataan silloin, kun erotaan muista. Esimerkiksi suomalaisen asunto-osakeyhtiön käsite on muulle Euroopalle vieras eivätkä direktiivitkään sitä ymmärrä.

Lakihankkeiden vaikutukset tulisi selvittää aikaisempaa kattavammin heti uutta lainsäädäntöä valmisteltaessa, ennen poliittista päätöksentekoa.

– Lainsäädännön tasossa näkyy valmistelijoiden asiantuntemus käytännön asioissa. Elinkeinoelämän etujärjestöt voisivat auttaa tässä esimerkiksi käyttäjäkyselyin.

Yhtenä suurena haasteena Hero näkee toisiinsa limittyneiden lainsäädäntöhankkeiden yhteensovittamisen.

– Esimerkiksi verotus ja arvopaperimarkkinat ovat toisiinsa sidoksissa, mutta kuka pitäisi huolta kokonaisuudesta ministeriöiden välillä?

Ratkaisuksi Hero esittää hankkeiden resursointia: kun valmistelussa on apuna kokenut valmistelija, tämä näkyy lopputuloksessa parempana säädöstekstinä.

– Kuulemismahdollisuuden lisäksi tulisi kiinnittää huomiota lausuntopyyntöjen selkeyteen: saatekirje, josta käy selkeästi ilmi lausuntopyynnön sisältö sekä riittävästi vastaamisaikaa. Informaatiota toivotaan myös siitä, onko kuulemisella ollut lainvalmistelussa todellista merkitystä.