Lue päivän lehti ja löydät kykenemättömän kunnan, joka on haastettu markkinaoikeuteen tai hallinto-oikeuteen. Kuntasi löydät myös yleisönosastoista: palvelu ei pelaa, vähät rahat on kohdennettu väärin, kouluverkkoa ei saisi karsia, vaikka oppilasikäluokat pienenevät. Osa kuntalaisista liputtaa markkinoiden puolesta ja osa vastustaa jyrkästi. Miten tässä näin pääsi käymään?
Kuntaliiton lakiasiain johtaja Kari Prättälä sanoo, että nykytilanteeseen on ajauduttu vaiheittain. Prättälä piirtää pitkän janan, jonka toiseen päähän asettuu 1970–1980-lukujen valtion ohjaus tiukkoine normeineen ja toiseen päähän kuntien tämänpäiväinen tilanne.
1970–1980-lukujen vaihteessa kunta-Suomi oli säännelty toimintaympäristö valtakunnallisine suunnittelujärjestelmineen ja ohjeistuksineen. Kunnat tekivät tiliä valtionosuusselvityksissään jopa kouluilla käytetyistä narukeristä. OECD:n New Public Management -linjauksien mukaisesti kuntiin kohdentunutta ohjausta ja sääntelyä ryhdyttiin purkamaan 1980–1990-luvun taitteessa.
Kari Prättälän mukaan vapaakuntakokeilu rohkaisi purkamaan koko joukon kuntia ohjaavia normeja. Vapaus kirjoitettiin myös vuoden 1993 valtionosuusuudistuksessa lainsäädäntöön: tehtäväkohtainen valtionosuus korvautui asukasperusteisella, ja kunnat olivat vapaita käyttämään rahansa parhaaksi katsomallaan tavalla.
– Tätä kehitystä vahvisti edelleen vuonna 1995 voimaan astunut kuntalaki, joka luovutti kunnille yhä enemmän ratkaisuvaltaa hallinnon järjestämisessä ja päätösvallan delegoinnissa, Prättälä selvittää.
Vapauden aika jäi lyhyeksi
Kuntien vapauden Kari Prättälä arvioi olleen suurimmillaan 1990-luvun alkuvuosina. Vapauden kanssa yksiin ajoittui kuitenkin syvä lama.
– Kunnilla oli vapautta, mutta ei resursseja hyödyntää sitä. 1990-luvun lopulle tultaessa poliittinen päätöksentekojärjestelmä alkoi uudelleen varmistaa kansalaisten keskeisten oikeuksien toteutumista nostamalla monet oikeudet perustuslain ja lain tasolle. Tämä kehitys on jatkunut kautta 2000-luvun.
Janan toisesta päästä löytyy tänään siis uudelleen vahvasti normiohjattu kunta.
– Kuntien toimintaa sitovat laissa määritellyt kansalaisten subjektiiviset oikeudet, säädökset koskien ryhmäkokoja, laatukriteerejä, pätevyysvaatimuksia ja erilaisia takuuaikoja palvelun saamiseksi, Prättälä luettelee.
Lisäksi kuntia ohjataan epävirallisesti ministeriöiden viranhaltijoiden ”pöytälaatikoista” käsin. Viranhaltijat antavat kunnille erilaisia suosituksia, vaikka laki ei sellaisia tunnista. Kunnat joutuvat taipumaan ohjeistuksiin hankerahoituksen toivossa.
Prättälän mukaan valtion ohjaus kuntien suuntaan on tänään hajanaista.
Useat kuntavaikuttajat luonnehtivatkin kuntien toimintaympäristöä ”normiviidakoksi”. Valtion ohjeistuksen hallitsemisen sanotaan olevan jo taitolaji.
Kuntien luottamus puntarissa
Parhaillaan kuntiin kohdentuvaa moninaista ohjausta pyritään siis selkiyttämään. Valtio asetti vuosi sitten keväällä normihankkeen ja Kari Prättälä kutsuttiin hankkeen ohjausryhmän puheenjohtajaksi. Toimeksiannossa rajattiin kuitenkin subjektiiviset oikeudet tarkastelun ulkopuolelle. Kuntien kuormaa pitäisi siis keventää ja ohjausta vähentää, mutta lakisääteisten palveluiden tarkastelu on kielletty.
Kari Prättälä myöntää, että tasapainon löytäminen kuntalaisten palveluiden turvaamisen ja kunnan toimintavapauden välille on vaikeaa. Kansalaismielipide ja valtakunnan poliittisten päättäjien näkemykset kulkevat pikemminkin siihen suuntaan, että kuntiin kohdentuvaa normiohjausta pitäisi tiukentaa. Näin muun muassa vanhustenhuollossa.
Avainkysymys käynnissä olevassa normihankkeessa ja ohjausjärjestelmien uudistamisessa on Prättälän mukaan luottamus.
– Jotta ohjausta voitaisiin keventää, se edellyttää nykyistä lujemman luottamuksen rakentamista kunta–valtio-suhteessa sekä kuntalainen–kunta-suhteessa. Tämä tarkoittaa, että kunnallishallinnon perustekijöiden tulee olla kunnossa. Kuntien on kyettävä suoriutumaan asiallisesti velvoitteistaan. Tehtäväkokonaisuuden pitää olla siis suhteessa annettuihin resursseihin. Rahoitusperiaatteen mukaisesti valtion tulee turvata kunnille taloudelliset ja muut tarvittavat edellytykset tehtävien hoitamiseksi.
Prättälä katsoo, että kuntien kannalta normiohjauksen keskeinen problematiikka liittyy heikkoon koordinaatioon valtion puolella.
– Yksittäiset ministeriöt ovat varsin vahvoja ohjauksessaan. On nähtävissä, että valtioneuvoston päätöksenteossa asian esittelevälle ministerille ja ministeriölle jää käytännössä ratkaisuvalta useimmissa asioissa.
Kun kokonaiskoordinaatio puuttuu, eri ministeriöt ovat vieneet ohjausta haluamaansa suuntaan.
– Kuvaavaa on, että nykyinen hallitus puoliväliriihessään linjasi, että lähtökohtaisesti kunnille ei säädetä uusia velvoitteita. Silti hallitus ei ole pysäyttänyt uusien velvoitteiden säätämistä. Kunnallishallinnon näkökulmasta aivan keskeistä onkin päästä vaikuttamaan hallitusohjelman linjauksiin kirjattaessa lainsäädäntöhankkeita, Prättälä painottaa.
Esteet pois tuottavuuden tieltä
Nyt Kari Prättälän johtama normihanke pyrkii siis löytämään valtion kuntiin kohdentuvalle ohjaukselle yhtenäiset linjaukset, käytännöt ja pelisäännöt.
– Kun emme voi puuttua kuntien tehtäväkokonaisuuteen, tarkasteluun nousevat kuntien tuottavuutta haittaavat säännökset. Pyrimme arvioimaan myös kansalaisten oikeuksia turvaavia laatustandardeja: ryhmäkokoja, henkilöstökelpoisuuksia ja niin edelleen.
Prättälän mukaan tavoitteena on saada aikaan myös periaatteet uusien normien säätämiseksi.
– Ja luonnollisesti tavoitteemme on, ettei kuntiin suuntautuvan ohjauksen ensimmäinen lähtökohta olisi uuden normin antaminen, vaan että mietittäisiin ensin muita mahdollisia ohjauskeinoja.
Kari Prättälä muistuttaa, että normit eivät lopultakaan pelasta kuntapalveluja.
Olipa ohjaus kuinka tiukkaa hyvänsä, perusoikeudet eivät tule turvatuiksi, ellei kunnilla ole taloudellisia ja toiminnallisia edellytyksiä noudattaa ohjausta.
Viime kädessä Prättälän luotsaama normihanke avaa tarkasteluun koko kunnallisen itsehallinnon problematiikan. Mikä on kuntien asema jatkossa? Millainen kunta suoriutuu tehtävistään? Ollaanko ajautumassa tilanteeseen, jossa yksilöillä on tarkoin laissa määrättyjä oikeuksia, joihin eri palvelujärjestelmät vastaavat ja kunta on yksi palvelujärjestelmä muiden joukossa?
Uusi Kunta 2017 pureutuu kunnallisen itsehallinnon ytimeen
Kuntaliitto on viimeaikaisissa kannanotoissaan painottanut kuntalainsäädännön uudistamisen tarvetta. Kuntaliiton hallitus toivoo valtioneuvoston asettavan parlamentaarisen kunnallishallinnon uudistamiskomitean vielä tämän hallituskauden aikana.
– On jopa kiireellistä lähteä tarkastelemaan kuntien asemaa kokonaisuutena. Kuntien eriytymiskehitys on ollut koko 2000-luvun erittäin voimakasta ja kuntalain uudistamiselle on ilmeinen tarve, Kuntaliiton lakiasiain johtaja Kari Prättälä sanoo.
Prättälä katsoo, että olemme tulleet jo sen tien päähän, jossa on uskallettava kysyä rohkeasti kunnallisen itsehallinnon painoarvoa. Valtion keväällä 2005 käynnistämä kunta- ja palvelurakenneuudistus on tuottanut tuloksenaan ennätysmäärän kuntaliitoksia, mutta myös erilaisia yhteistoimintamalleja, joissa kunnanvaltuustojen valtaa on siirretty ratkaisevasti muihin käsiin.
– Toisessa ääripäässä meillä on itsehallinnollisesti ja taloudellisesti vahvat suuret kaupungit ja toisessa koko joukko kuntia, joiden budjettirahoista pääosa saattaa olla siirretty kuntaorganisaation ulkopuolelle.
Kari Prättälä arvioi, että vahvoilla kaupunkiseuduilla kunta pystyy säilyttämään perinteisen roolinsa.
– Mutta miten on niiden kuntien laita, joissa palvelut ja rahat on siirretty pois kunnan käsistä? Mikä rooli tällaiselle kunnalle jää? Puhummeko jatkossa identiteettikunnasta?
Prättälä painottaa, että hyvinvointiyhteiskuntamme kannalta keskeinen kysymys on, kuinka jatkossa turvataan palvelut syrjäisimmillä, taantuvilla alueilla.
– Tämä eriytymiskehitys tulee ilmeisesti tunnistaa jollakin tavalla kirjoitettaessa seuraavaa kuntalakia. On tarpeen lähteä tarkastelemaan, millaiset kehityspolut kunnallishallinnossa ovat mahdollisia, syntyykö meille erilaisia ja eritasoisia hallintomalleja ja kirjoitetaanko siis kuntalaki kahdelle tai useammalle erityyppiselle kuntakokonaisuudelle.
Tätä isoa ongelmakimppua Kari Prättälä perkaa parhaillaan Kuntaliiton Uusi Kunta 2017 -hankkeessa.
Kunnallishallinnon kokonaistarkastelussa pitäisi Prättälän mielestä nostaa pöydälle myös terveydenhuollon lainsäädäntö.
– On huolehdittava, etteivät eri palvelusektorit pirstoudu erillisiksi kokonaisuuksiksi. Jos näin kävisi, meillä olisi palveluja eri tuottajien toimesta, mutta kunnallinen itsehallinto romuttuisi. Tällaisesta näköalasta olen huolissani.
Kunnat helisemässä
Prättälän mielestä painavin kysymys on, pystyykö kunta säilyttämään kuntalain kirjaimen mukaisesti vahvan roolinsa asukkaiden demokraattisena yhteisönä, hyvinvointipalveluiden turvaajana ja vielä elinvoiman ylläpitäjänäkin.
Tätä pohdintaa Kari Prättälä käy sekä normihankkeen että Uusi Kunta 2017 -hankkeen pöytien ääressä jatkossa yhä perusteellisemmin. Nimittäin: voidakseen keskittyä näihin hankkeisiin Prättälä jättää Kuntaliiton lakiasiain johtajan tehtävät seuraajansa käsiin kesän korvilla.
– On hyvä aika hakea uutta virtaa yksikön johtamiseen ja toisaalta itselleni on tärkeää päästä vielä paneutumaan kuntajuridiikan vaikeimpaan ja kiehtovimpaan aihepiiriin, joka perkaa kunnan ja itsehallinnon perustaa ja olemusta.
Kari Prättälä aloitti työt kunnallisjuridiikan parissa vuonna 1972 Helsingin kaupungin palveluksessa. Kunnallisliitossa hän aloitti vuonna 1976 ja tuolloin eduskunnassa oli säädettävänä uusi kunnallislaki, jonka perusajatuksena oli rakentaa yhtenäinen pohja hyvinvointivaltiolliselle kunnalle.
Nyt 34 vuotta myöhemmin Prättälä arvioi kuntien eriytymiskehityksen haastavan lainoppineet vielä kovimman mukaan. Kuntien toimintaympäristö on kehkeytynyt niin monimutkaiseksi, että Kuntaliiton lakiyksikössäkin nähdään kuntien olevan helisemässä lain tulkintojen kanssa.
– On tunnettava kunnallisoikeuden lisäksi markkinoiden, hankintalainsäädännön, sopimusoikeuden ja erilaisten palvelusopimusten lukuisat riskitekijät. Myönnettävä on, että viidentoista juristin lakiyksiköllämmekin on työtä pysyä nykyisenlaisessa kehityksessä mukana. Toivon, että kunnan roolia ja tehtäväkenttää voidaan selkeyttää, Kari Prättälä sanoo.
