Kansainväliset pakotteet ovat 2000- luvulla nousseet merkittäväksi poliittisen vaikuttamisen työkaluksi – ja myös osaksi Euroopan unionin ulkopolitiikkaa. EU:lla on käytössä sekä YK:n asettamia pakotteita että omia, autonomisia toimenpiteitä, kuten Venäjä-pakotteet.
EU:lla on parhaillaan pakotteita noin 30 maalle sekä terroristijärjestöille, mutta Ukrainan sodan johdosta Venäjään kohdistetun massiivisen pakotepaketin toimeenpano on vaatinut aivan uudenlaisia panostuksia niin viranomaisilta kuin elinkeinoelämältä.
Venäjä-pakotteisiin kuuluu henkilö- ja talouspakotteita, rajoituksia tiedotusvälineille sekä diplomaattisia toimia, ja niitä on laajennettu ja jatkettu useaan otteeseen helmikuusta 2022 lähtien.
Suomessa ulkoministeriö koordinoi pakotteiden kansallista täytäntöönpanoa. Ministeriön kansainvälisen oikeuden osastolle sijoittuva pakotetiimi vastaa muun muassa pakotteiden oikeudellisesta tulkinnasta.
– Aloitin pakotetiimin vetäjänä maaliskuun alussa, ja sitä ennen pakoteasioita oli hoitamassa vain yksi lainsäädäntösihteeri. Samalla viikolla meitä oli jo kolme työntekijää, ja pikkuhiljaa on saatu lisää työvoimaa, Pia Sarivaara kertoo.
Juristien pakoteosaamiselle on nyt kysyntää
Sarivaara ei itse ole lakimies, vaan diplomaatti ja Venäjän talouselämän tuntija. Muut pakotetiimin jäsenet ovat juristeja.
– Pakotteiden toimeenpano on nimenomaan pakotesäädösten lukemista ja niiden tulkintaa, eikä sitä oikeastaan voi tehdä ilman, että juridista osaamista on jokaisessa viranomaisessa.
Pakotteiden toimeenpano on nimenomaan pakotesäädösten lukemista ja niiden tulkintaa.
Sarivaara muistuttaa, että vaikka ulkoministeriö ja muut viranomaiset ovat vahvistaneet pakotteisiin liittyviä toimintoja, pätevien virkamiesten palkkaus ei käy käden käänteessä. Rekrytointiprosessi voi viedä useita kuukausia.
Kevään ja kesän 2022 aikana pakotetiimiläisten ajasta suurin osa on kulunut Venäjä-pakotteisiin liittyvään neuvontaan niin viranomaisille kuin yrityksille.
– Ehkä 98 prosenttia työstämme on mennyt siihen, että tulkitsemme EU:n pakotteita ja annamme niitä koskevia neuvoja pääasiassa yrityksille tai lakitoimistoille, jotka edustavat yrityksiä tai jopa pakotelistattuja tahoja, Sarivaara kertoo.
Ensimmäisten kuukausien aikana vain harvasta lakitoimistosta löytyi pakoteosaamista.
Varsinkin ensimmäisten kuukausien aikana vain harvasta lakitoimistosta löytyi pakoteosaamista.
– Toki osaaminen on nyt jo karttunut, kun asioita on jouduttu käsittelemään.
Ulosottolaitos vastaa omaisuuden jäädytyksistä
Yksi oikeudenhoidon alue, johon pakotetoimet ovat vaikuttaneet merkittävästi, on Ulosottolaitos. Se hoitaa henkilöpakotteisiin kuuluvia omaisuuden jäädytyksiä. Ulosottolaitos saa pakotelistausten mukaiset täytäntöönpanopyynnöt ulkoministeriöstä, ja sen jälkeen edetään normaalin ulosottoprosessin tapaan.
– Uusia pakotevastaajia eli pakotteiden kohteena olevia – henkilöitä tai yhteisöjä – on elokuun alkuun mennessä noin 1 400. Meidän tehtävämme on tunnistaa joukosta niitä, joilla on omaisuutta Suomessa omistuksessa, hallinnassa tai määräysvallassa, kertoo johtava kihlakunnanvouti Aki Virtanen erityistäytäntöönpanon toimintayksiköstä.
Pakotetoimet ovat tuoneet yksikölle rutkasti lisää töitä.
– Pakoteasiat ovat aikaavieviä, vaativia ja osin oikeudellisesti haastavia. Esimerkiksi vuoden 2014 Krimin valtauksen jälkeen säädetyt Venäjä-pakotteet pystyttiin hoitamaan hyvin vähäisillä resursseilla verrattuna nykytilanteeseen, Virtanen sanoo.
Pakoteasiat ovat aikaavieviä, vaativia ja osin oikeudellisesti haastavia.
Toimintayksikön sisälle on luotu oma organisaatio, jossa pakotevastuut on jaettu, ja Ulosottolaitos ja oikeusministeriö ovat osoittaneet yksikölle lisäresursseja. Tekijöiden ohella on luvassa työkaluja tiedonhankintaan.
– Väistämättä tilanteella on kuitenkin vaikutuksia siihen, miten ja millä aikajänteellä pystymme hoitamaan muita tehtäviä.
Yritykset ja kansalaiset ovat pakotemyönteisiä
Jotta pakotteiden alaiseen omaisuuteen päästään kiinni, Ulosottolaitos vaihtaa tietoja esimerkiksi verohallinnon, Tullin ja Rajavartiolaitoksen kanssa ja käyttää tietolähteitä, joita hyödynnetään harmaan talouden ja talousrikosten kohdalla. Ulosottokaari mahdollistaa kansallisesti laajan pääsyn viranomaisrekistereihin.
Pakotetoimien alaiseen omaisuuteen liittyvä kansainvälinen ulottuvuus lisää työn haastavuutta – varsinkin kun ulosottoviranomaisen toimivalta rajoittuu valtakunnan rajojen sisäpuolelle.
– Toimintayksikkömme on mukana EU:n eri työryhmissä, joissa pyritään turvaamaan, että pakotteet pannaan tehokkaasti käytäntöön kaikissa jäsenmaissa. Viranomaisilla on velvoite vaihtaa tietoa jäsenvaltioiden välillä, ja tätä asiaa on nyt viety eteenpäin.
Viranomaisilla on velvoite vaihtaa tietoa jäsenvaltioiden välillä.
Virtasen mukaan hyvin merkittävää on ollut se, että ilmoitusvelvollisten tahojen, kuten pankki-, rahoitus- ja vakuutuslaitosten, on kerrottava havainnot pakotevastaajan omaisuudesta ulosottomiehelle. Heinäkuussa annetussa pakotepaketissa velvoitettiin kaikki toimijat antamaan tietoja viranomaisille pakotetoimien edistämiseksi, ja myös pakotteiden kohteiden on ilmoitettava EU:n alueella olevasta omaisuudestaan.
– On sanottava, että pakotetoimien alusta asti sekä elinkeinoelämä että myös kansalaiset ovat olleet hienolla tavalla aktiivisia ulosottomiehen suuntaan. Vihjeitä on tullut paljon, ja kaikki tarkistetaan.
Vihjeitä on tullut paljon, ja kaikki tarkistetaan.
Myös Pia Sarivaara tunnistaa sekä kansalaisten että yritysten pakotemyönteisyyden: ihmiset ymmärtävät, miksi pakotteita on asetettu.
– Kyllähän suomalaisissa yrityksissä pyritään noudattamaan lakia, oli se pakotesäädöksiä tai muuta. Ehkä myös historiallisen painolastin vuoksi pakotteet on otettu meillä vielä vakavammin kuin joissain muissa maissa ja pystytty helpommin asettumaan Ukrainan asemaan.
Kuka vastaa jäädytysten kustannuksista?
Kun omaisuus jäädytetään, pakotevastaajaa estetään hyödyntämästä omaisuutta taloudellisena resurssina eli viedään määrämisoikeus omaisuudesta.
– Tilanne vastaa muuten normaalia takavarikkoa, mutta tavallisesti siinä vaiheessa, kun maksutuomio on ulosotossa perinnässä, omaisuus muutetaan rahaksi ja peritään velka. Nyt omaisuus siis ainoastaan jäädytetään, Aki Virtanen sanoo.
Elokuun alkuun mennessä Suomessa jäädytetyn omaisuuden arvo oli 180–190 miljoonaa euroa. Summa sisältää varsinaisen jäädytetyn omaisuuden sekä väliaikaistoimilla jatkoselvittelyjen ajaksi jäädytetyt varat. Joukossa on tilivaroja, saatavia, raaka-aine-eriä, kiinteistöjä, asunto-osakkeita, yhtiöosuuksia ja kulkuvälineitä.
Elokuun 2022 alkuun mennessä Suomessa jäädytetyn omaisuuden arvo oli 180–190 miljoonaa euroa.
– Omaisuuslajista riippuen mietitään, otetaanko omaisuus ulosottomiehen haltuun ja järjestetäänkö säilytys, vai jääkö omaisuus sopimuskumppanin tiloihin.
Pakotelainsäädännön mukaan pakotevastaaja vastaa täytäntöönpanokuluista.
– Käytännössä tiedämme, että vastaajien halu huolehtia omaisuudesta ei välttämättä ole kovin korkea. Elleivät suomalaiset sopimuskumppanit pysty sopimaan asioita oman kumppaninsa kanssa, voi olla, että pakotteista aiheutuu haittaa myös suomalaisen elinkeinoelämän toimijoille.
Jos ulosottomiehen pitää ottaa omaisuus varmistusmielessä haltuun ja säilytyskulut osoittautuvat kohtuuttomiksi, on mahdollista pakkomyydä omaisuus ja kattaa siten kulut.
– Jos pakotevastaajalla on halu jollain tavalla edistää asiaa, ulkoministeriön pakotetiimi voi hakea poikkeusluvan rahaliikenteen hoitamiseksi pakotteita rikkomatta. Poikkeuslupaa voidaan hakea myös siihen, jos vastaaja on halukas vaihtamaan takavarikon kohteena olevan omaisuuden rahaksi.
Säädökset ovat selkeät, mutta oikeuskäytäntöä ei ole
Ulosottolaitos pohjaa pakotetyönsä kansalliseen pakotelakiin eli lakiin eräiden Suomelle Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan unionin jäsenenä kuuluvien velvoitusten täyttämisestä.
– Laissa on viittaukset ulosottokaaren säädöksiin, joita sovellamme. Säädöspohja on selkeä ja riittävä, mutta haastavaksi toiminnan tekee se, että oikeuskäytäntöä ei oikeastaan ole. Sitä luodaan nyt, Virtanen sanoo.
Vertailevan oikeuskäytännön puute tulee esille esimerkiksi silloin, kun arvioidaan, mikä on riittävä näyttö omaisuuden omistuksesta, hallinnasta tai määräysvallasta.
Varsinkin kun puhutaan pakotelainsäädännön tarkoittamasta hallinnasta ja määräysvallasta, ollaan tulkintakysymysten äärellä.
– Varsinkin kun puhutaan pakotelainsäädännön tarkoittamasta hallinnasta ja määräysvallasta, ollaan tulkintakysymysten äärellä. Näyttöä voi hakea esimerkiksi määräävästä asemasta yrityksen johdossa, riittävästä omistusosuudesta tai muodollisesta asemasta yhtiön johtoelimissä.
Virtanen muistuttaa, että pakotevastaajilla voi olla pyrkimystä pakotteiden välttämiseen, ja erilaisten väliyhtiöiden käyttö vaikeuttaa arviointia entisestään.
Pakotetoimiin haetaan muutoksia oikeudessa
Kansallisen pakotelain ja ulosottokaaren ohella Ulosottolaitos nojautuu EU-tasolla annettuihin parhaisiin käytänteisiin. Aki Virtanen korostaa, että työ pakotetoimien parissa on riippumatonta oikeudenhoitoa: vaikka on hyvä saada tulkintaohjausta esimerkiksi EU:sta, Suomessa asiat ratkaisee viime kädessä kihlakunnanvouti täytäntöönpanotuomarina.
Ulosottolaitoksen pakotetoimet ovat riippumatonta oikeudenhoitoa.
– Lopputulokseen ei vaikuta poliittinen ohjaus tai muukaan, vaan tämä on puhtaasti oikeuslaitoksen hallinnoimaa toimintaa.
Ulosottolaitoksen pakotetoimiin voi hakea muutoksia oikeudessa. Useita oikeusprosesseja on jo käynnissä, ja Virtanen otaksuu, että lisää on tulossa. Haastatteluhetkellä elokuussa yhtään lainvoimaista ratkaisua ei ollut vielä saatu.
Oikeudenkäynnit tietävät tehtäviä myös Ulosottolaitoksen kihlakunnanvoudeille.
– Kihlakunnanvouti osallistuu kuultavan roolissa oikeudenkäyntiin eli sekin tulee työllistämään meitä jatkossa.
