Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tuoreet tutkimukset osoittavat, että Vanhasen II hallituksen kahdeksan kärkihankkeen valmistelu on ollut puutteellista. Tutkimuksista käy ilmi myös, että keskusjärjestöt keskittyvät yhä enemmän vaikuttamaan hallitusohjelmaan saadakseen äänensä kuuluviin lainvalmistelussa.
Monet tärkeät päätökset uusista laeista tehdään usein ministeriöissä jo ennen valmistelutyöryhmien perustamista. Tämän vuoksi keskeiset etujärjestöt panostavat epämuodolliseen vuorovaikutukseen ministeriöiden virkamiesten kanssa jo lakihankkeiden suunnitteluvaiheessa. Tämä ilmenee Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisemassa tutkimuksessa Lainvalmistelu vuorovaikutuksena.
Tutkimuksessa todetaan, että lainvalmisteluun vaikuttaminen vaikeutuu, mitä pidemmälle lainvalmistelu etenee. Hallitusohjelmat sitovat yhä enemmän lainvalmistelua, kun taas eduskunnassa tehdään yhä harvemmin muutoksia lakiesitykseen.
Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksessa on tarkasteltu suurimpien etujärjestöjen, Akavan, Elinkeinoelämän keskusliiton, Keskuskauppakamarin, Kuntaliiton, Kuluttajaliiton, Luonnonsuojeluliiton, SAK:n, STTK:n ja Suomen Yrittäjien osallistumista ja vaikutusta lainvalmisteluun.
Hallitusohjelmat yhä painavampia
Optulan tutkimus osoittaa, että vuoden 1991 jälkeen hallitusohjelmat ovat laajenneet sanamäärälläkin mitaten yli viisin ja puolikertaiseksi. Tämän lisäksi hallitusohjelmaa on vuodesta 2003 lähtien täsmennetty erityisellä strategia-asiakirjalla. Tämä kertoo pitkälle siitä, että hallitusohjelmista on tullut entistä yksityiskohtaisempia ja lainvalmistelua sitovampia. Tutkimuksen mukaan etujärjestöt eivät pidä tätä suuntausta yksinomaan kielteisenä, sillä jos etujärjestö on onnistunut saamaan haluamansa kirjauksen hallitusohjelmaan, se on yleensä voinut olla varma tämän asian tai uudistuksen toteutumisesta. Toisaalta tämä on tarkoittanut myös sitä, että iso osa keskusjärjestöjen resursseja menee joka neljäs vuosi hallitusohjelmaan vaikuttamiseen.
Työryhmät lobbauspaikkoja
Noin puolet lakiesityksistä valmistellaan nykyisin erityisissä työryhmissä, joissa on mukana ainakin yksi ministeriön ulkopuolinen edustaja. Tutkimus osoittaa, että keskusjärjestöt pitävät näitä laajapohjaisia työryhmiä tärkeinä lobbauspaikkoina.
Jos lakiesitykseen kohdistuu kovin laaja poliittinen mielenkiinto, sidosryhmien näkemysten tosiasiallinen merkitys vähenee ja vaikutusmahdollisuudet ovat rajallisemmat. Poliittista ohjausta on korostanut myös se, että vuodesta 2005 lähtien ministereillä on ollut mahdollista palkata avustajikseen puoluepoliittisesti valittuja valtiosihteereitä.
Eduskunta käyttää hyvin usein mahdollisuuttaan kuulla erilaisia kansalaisjärjestöjä. Hyvin usein nämä kuulemiset kuitenkaan johtavat merkittäviin lakitekstien muutoksiin. Tutkimuksessa mukana olleet etujärjestöt kritisoivat kuitenkin sitä, että vain harva kansanedustaja tosiasiallisesti osallistuu näihin kuulemisiin. Lisäksi kuulemisiin varattu aika on minimaalinen; isoissakin hankkeissa vain viisi minuuttia.
Puutteellista lainvalmistelua kärkihankkeissa
Oikeuspoliittisessa tutkimuslaitoksessa on tarkasteltu myös, miten laadukkaasti lainvalmistelu on hoidettu Vanhasen II hallituksen kahdeksassa kärkihankkeessa.
Hallituksen lainsäädäntösuunnitelmassa eritellään säädöspoliittisia periaatteita, joiden mukaan vaihtoehtoisia säätelykeinoja miettimällä, sidosryhmiä osallistamalla ja ehdotuksen vaikutuksia arvioimalla päästäisiin parhaaseen lopputulokseen. Lisäksi valmistelun avoimuus edistäisi ulkopuolisten mahdollisuuksia arvioida ratkaisujen perusteita. Optulan tutkimuksen mukaan sitoutuminen lainvalmistelun laadun kehittämiseen suunnitelman mukaan on kuitenkin ollut käytännössä heikkoa. Tämä johtuu lähinnä siitä, että ministeriökohtaisissa johtamiskäytännöissä ei ole kiinnitetty huomiota riittävästi laadukkaan lainvalmistelun edellytyksiin. Myös tarkat lakihankekohtaiset hallitusohjelmakirjaukset ja poliittinen sekä hallinnollinen ohjaus ovat rajoittaneet mahdollisuuksia laadukkaaseen lainvalmisteluun. Lainvalmistelun laatu hallituksen kärkihankkeissa -tutkimus osoittaa, että kahdessa kärkihankkeessa on esiintynyt huolestuttavaa vaihtelua valmisteluprosessien julkisessa dokumentoinnissa ja puutetta vaikutusten etukäteisarvioinnin suunnitelmallisuudessa.
Vanhasen II hallituksen ohjelma on tutkimuksen mukaan ollut lainvalmistelun osalta ristiriitainen. Yhtäältä on sitouduttu laadukkaaseen lainvalmisteluun, toisaalta hallitusohjelmaan kirjattiin tarkkoja hankekohtaisia tavoitemuotoiluja, mikä rajoitti ihanteiden toteutumista. Ilman sisällöllistä liikkumavaraa on ollut vaikeaa toteuttaa laadukkaan lainvalmistelun periaatteita merkityksellisellä tavalla. Lisäksi hallitusohjelman sulkeutuneisuuden vuoksi säädösvalmisteluhankkeista päättäminen ei ole ollut avoin prosessi.
Auri Pakarinen: Lainvalmistelu vuorovaikutuksena – Analyysi keskeisten etujärjestöjen näkemyksistä lainvalmisteluun osallistumisesta. OIkeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 253, Helsinki.
Kati Rantala: Lainvalmistelun laatu hallituksen kärkihankkeissa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 255, Helsinki.
Molemmat tutkimukset luettavissa www.optula.om.fi.
