Sosiaaliturvan karvalakkioikeus kuriin

Aina ajoittain otsikoihin nousee joku, joka on päätynyt lähes kafkamaiseen prosessiin esimerkiksi hakiessaan sosiaali- tai eläketurvaa. Hän on saattanut saada lukuisia lääkärintodistuksia työkyvyttömyydestään, mutta eläkettä ei ole myönnetty muutoksenhakulautakunnastakaan.

Hänen lääkärintodistuksensa ovat perustuneet lääkärien tekemiin tutkimuksiin, mutta muutoksenhakulautakunta asiantuntijalääkäreineen on ­kohdannut hänet useimmiten vain vali­tus­asia­kirjoissa.

– Tämä on arkipäivää kansalaisten perätessä etuuksiaan muutoksenhakulautakunnista, sanoo asianajaja Kai Kuusi, joka kohtaa vuosittain kymmeniä vastaavanlaisia tapauksia avustaessaan asiakkaitaan muutoksenhakuprosessissa.

– Muutoksenhakulautakunnissa on tarjolla Suomen halvinta oikeutta. Päätökset syntyvät pienellä rahalla, mutta eivät kuitenkaan nopeasti, Kuusi kertoo.

– Ilmeinen ongelma liittyy lautakuntien kokoonpanoon. Toisin kuin hallinto-oikeuksissa, muutoksenhakulautakunnissa oikeutta eivät ole jakamassa riippumattomat tuomarit vaan sivutoimiset, eri intressitahoja ja valtionhallintoa edustavat jäsenet.

Kärjistäen: Kuusen mukaan lautakunnista saa ”karvalakkioikeutta” – oikeutta pystytiskiltä ja huomattavasti halvemmalla kuin riippumatonta oikeutta hallinto-oikeudesta.

Suomessa on koko joukko julkisia toimijoita ja niihin rinnastettavia sosiaalivakuutusalan laitoksia, joiden päätöksistä ei valiteta hallinto-oikeuteen vaan valitustie käy muutoksenhakulautakuntiin: Kela, työttömyyskassat, tapaturmavakuutuslaitokset, Kirkon keskusrahasto, Kuntien eläkevakuutus, työeläkelaitokset ja eläkesäätiöt sekä Valtiokonttori.

Muutoksenhakulautakuntia on kaikkiaan viisi: sosiaaliturvan, työttömyysturvan, tapaturma-asioiden, työeläkeasioiden sekä opintotuen muutoksenhakulautakunta.

Lautakunnat toimivat sosiaali- ja terveysministeriön alaisuudessa lukuun ottamatta opintotuen muutoksenhakulautakuntaa, joka toimii opetus- ja kulttuuriministeriön alaisuudessa.

Yksi perhe, kaksi valitustietä

Vuosittain muutoksenhakulautakunnat käsittelevät yhteensä lähes 50 000 tapaus­ta. Jos valitus ei johda päätöksen muuttumiseen, kansalainen voi valittaa päätöksestä edelleen vakuutusoikeuteen.

Vertailun vuoksi: hallinto-oikeuksissa ratkaistiin vuonna 2010 yhteensä 22 900 tapausta. Muutoksenhakulautakunnissa käsitellään siis ylivoimaisesti suurin osa suomalaisten sosiaaliturvaan liittyvistä valituksista.

– Esimerkiksi vammaisen lapsen vanhemmat saattavat joutua peräämään etuuksia kahdesta eri tuomioistuimesta. Kuntien tukipäätöksistä valitus kulkee hallinto-oikeuteen ja Kelan päätöksistä sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaan. Tämä ei ole kestävä eikä läpinäkyvä  käytäntö kansalaisten oikeusturvan kannalta, Kai Kuusi painottaa.

Kuusi toteaa, että kansalaisten oikeusturvan kannalta kestävin ratkaisu olisi  purkaa nykyisenlaiset muutoksenhakulautakunnat ja viedä sosiaalivakuutusalan valitustapaukset yleisen tuomiovallan piiriin hallinto-oikeuk­siin.

Hän muistuttaa, että yksi ilmeinen ongelma nykykäytännössä liittyy siihen, että muutoksenhakija ei saa nähtäväkseen lautakunnan lääkärijäsenten arvioita, koska ne katsotaan osaksi tuomioistuimen  neuvottelua, joka tulee pitää salassa.

Voi siis käydä niin, että Kalle Kansalainen ei koskaan saa nähtäväkseen arvioita, joiden perusteella hänet on katsottu  työkykyiseksi, vaikka kymmenkunta lääkäriä olisi ollut toista mieltä.

– Lautakunnan arvioon keskeisesti vaikuttanut lääkäri ei ole kertaakaan tavannut Kalle Kansalaista toisin kuin häntä hoitaneet lääkärit, Kuusi muistuttaa.

– Kenen oikeustajuun tällainen käytäntö sopii?

Lautakuntien ja vakuutusoikeuden näytön käsittely on Kuusen mukaan omaa luokkaansa.

– Niillä on oma asiantuntemuksensa, joka ei vastaa kuitenkaan muualla toimivien asiantuntijoiden ja kansalaisten yleistä oikeustajua.

Tyytymättömyys sosiaaliturvalaitoksien ratkaisuihin kanavoituu valtavana valitusmääränä.

– Tätä hoitamaan on valjastettu tämä huokea lautakuntaorganisaatio. Toisin sanoen lautakuntajärjestelmä on huokea valitusputki, joka täyttää juuri ja juuri muodolliset kriteerit oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä, mutta joka legitimoi oikeudentajun vastaiset ratkaisut sosiaaliturvalaitoksissa, Kuusi kritisoi.

Lautakunnissa istuvat sosiaalivakuutuksen osaajat

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnassa tiedostetaan lautakuntia kohtaan ajoittain suunnattu kritiikki.

Lautakunnan puheenjohtaja Silja Romo puolustaa lujasti nykykäytäntöä. Hänen mukaansa nykyisenlaiset lautakunnat varmistavat kansalaisten saaman oikeusturvan.

– Jos lähes 50 000 sosiaalivakuutuskysymyksiin liittyvää valitusta hajautettaisiin hallinto-oikeuksiin, olisivatko kansalaiset yhdenvertaisessa asemassa oikeudenkäytön suhteen? Riski on, että eri hallinto-oikeuksissa ratkaisut eriytyisivät ja kansalaiset saisivat keskenään eriarvoista oikeutta, Romo painottaa.

– Lautakunnissa istuvat nimenomaan sosiaalivakuutuskysymyksiin perehtyneet lainoppineet ja toisaalta myös kokeneet lääkäriasiantuntijat.

Romo muistuttaa, että Kelaa koskee itseoikaisumahdollisuus. Kela voi oikaista tekemänsä päätöksen asiakkaan sitä vaa­tiessa. Ellei oikaisua tapahdu, asia siirtyy automaattisesti muutoksenhakulautakuntaan. Muutoksenhaku ei edellytä suurta byrokratiaa tai paperisotaa.

– Tavallinen kansalainen suoriutuu valituksesta arkijärjellä. Riittää, että hän ilmaisee tyytymättömyytensä ja perustelee asiansa, Romo toteaa.

Muutoksenhakulautakuntia on moitittu pitkistä käsittelyajoista. Silja Romo kertoo sosiaali- ja terveysministeriön resursoineen lautakuntia viimeisen kolmen vuoden aikana, jotta jutturuuhkia saataisiin purettua.

– Pisimmillään valituksen käsittely saattoi kestää lähes 19 kuukautta. Nyt puhumme noin kymmenestä kuukaudesta.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnassa on käsiteltävänä kaikkiaan 29 eri asiaryhmää. Suurimpina valituksen aiheina ovat työkyvyttömyyseläke, kansaneläkelain mukainen työkyvyttömyys sekä yleinen asumistuki ja sairauspäivärahakysymykset. Myös vammaistukipäätöksistä valitetaan usein.

Vuosittain sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan pöydälle tulee noin 22 000 – 23 000 uutta tapausta.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan henkilökunnasta valtaosa on juristeja sekä valmistelusta vastaavia notaareja. Virkoja on 48, mutta henkilötyövuosia nykyään 62 valitusten selättämiseksi. Lääkärijäsenet ovat ulkopuolisia asiantuntijoita. Lautakunnalla on kuusi jaostoa, joissa eri tahoilta tulevat lakimies- ja lääkärijäsenet työskentelevät.

Romo korostaa, että muutoksenhakulautakunnissa jaetaan Suomen tehokkainta ja asiantuntevinta sosiaaliturvan ja -vakuutuskysymysten oikeutta.

– En usko, että yhdelläkään hallinto-oikeudella on tällaista sosiaalivakuutuskysymysten osaamista. Ei riitä, että juuri jokin nimenomainen kansalainen saa oikeutta osakseen. Ratkaisujen täytyy olla keskenään linjassa.

Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaan tehdyistä valituksista noin 14–16 prosenttia johtaa päätöksen muuttamiseen. Hylätyistä tapauksista noin 15 prosentista valitetaan edelleen Vakuutusoikeuteen, jonka käsittelyssä noin kymmenkunta prosenttia päätöksistä muuttuu vuosittain.

Nimityskäytäntö ei kestä lähitarkastelua

Asianajajaliitossa ei niellä sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan esittämiä perusteluja nykykäytännön jatkamiseksi. Liiton puheenjohtaja Mika Ilveskero katsoo, että nykyisenlaiset muutoksenhakulautakunnat eivät välttämättä kestä kriittistä tarkastelua.

– Merkittävä ongelma liittyy lautakunnan erilliseen asemaan verrattuna muuhun tuomiovaltaan. Lautakuntien päätökset rinnastuvat tuomioistuinten ratkaisuihin, mutta lautakuntien toiminta ja kokoonpano poikkeavat ratkaisevasti oikeusistuimista.

Ilveskero kummastelee, että lautakunnissa tuomiovaltaa käyttävät sivutoimiset virkamiehet ja etujärjestöjen ehdotusten perusteella nimetyt jäsenet.

– Eivät siis tuomarit. Pahimmillaan virkamiehet saattavat työskennellä päivätyökseen saman hallinnonalan asioiden parissa, joita he ratkovat lautakunnissa. Virkamiesten toimeenpanovalta sekoittuu lautakunnissa tuomiovallan käyttöön.

Ilveskero huomauttaa, että lautakuntien jäsenten nimitysmenettely ei vastaa tuomareiden nimitysmenettelyä.

– Olisi syytä saattaa käytäntö sellaiseksi, että riippumaton oikeudenkäyttö toteutuu. Kelan kaltaisilla toimijoilla voisi olla samankaltainen sisäinen oikaisulautakunta kuin Verohallinnolla. Ja siitä seuraava valitusaste olisi sitten hallinto-oikeus.

Kummallista tuomiovaltaa ministeriön alaisuudessa

Lakimiesliiton toiminnanjohtaja Jorma Tilander kiteyttää muutoksenhakulautakuntien keskeisen ongelman hallinnon rakenteiden kautta.

– On merkillistä, että sosiaali- ja terveysministeriön sekä opetus- ja kulttuuriministeriön alaisuudessa käytetään tuomiovaltaa. Tuomiovallan käytön tulisi olla täysin riippumatonta ministeriöiden hallinnosta.

Tilander katsoo, että muutoksenhakulautakuntiin liittyy paljon epäselviä käytäntöjä.

– Vaikka juuri oikeudenkäytön pitäisi olla läpinäkyvää. Jos lautakuntien kokoonpanoissa ei ole sosiaali- ja terveysministeriön mielestä ongelmia, miksi silloin ei voida julkisesti kertoa, mitä tahoja lautakuntien jäsenet edustavat?

Tilander viittaa kysymyksellään käytäntöön, jonka mukaan sosiaali- ja terveysministeriön alaisten lautakuntien jäsenten työnantaja-sarake on Valtioneuvoston hankerekisterissä jätetty tyhjäksi. Opetus- ja kulttuuriministeriö kertoo avoimesti, keitä opintotuen muutoksenhakulautakunnan jäsenet edustavat.

Jorma Tilander perää avointa keskustelua muutoksenhakulautakuntien roolista ja jäsenten mahdollisista yhteyksistä eri tahoihin.

– Järjestelmä tulisi perata kunnolla ja avata julkiselle tarkastelulle. Nykyrakenteissa hallinto-oikeus olisi fiksuin valitusosoite kansalaisten sosiaaliturvaan liittyville valituksille. Hallinto-oikeudet käsittelevät jo nyt kuntien myöntämään sosiaaliturvaan liittyvät valitukset, Tilander muistuttaa.

Intressiryhmien edustus heittää varjon

Helsingin yliopiston hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpää sanoo oikeusoppineiden jo pidempään kiinnittäneen huomiota muutoksenhakulautakuntien hankalaan asemaan.

– Eri intressiryhmien edustus lautakunnissa heittää kiistatta varjon riippumattomuuden ylle ja heikentää luottamusta oikeusturvaan. Väistämättä tulee mieleen, että säästetäänkö tässä nyt oikeusturvan tasossa ja laadussa. Ne tuskin ovat oikeita säästämisen kohteita. Kansalaisen oikeusturvan pitää olla aukoton, Mäenpää linjaa.

Professori katsoo, että pidemmällä tähtäimellä muutoksenhakulautakuntien käsittelemät asiat tulisi siirtää riippumattomille hallinto-oikeuksille.

– Nykykäytännössä ilmeisiä puutteita on muun muassa muutoksenhakijan kuulemismenettelyssä.

Mäenpään mukaan kansalaisten tulisi saada samanarvoista oikeutta niin sosiaalivakuutuskysymyksissä kuin kuntien sosiaalitukipäätöksissä.

– Ei ole loogista, että Kelan ja kuntien valitustiet ovat erilaisia, koska niiden tuet eivät juuri eroa toisistaan.

Mäenpää muistuttaa, että kansalaisella on oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.

– Nyt muutoksenhakulautakuntien kohdalla oikeuden saamisessa saattaa ilmetä vajetta. Tuomiovallan käytön tulee olla riippumatonta ja sen täytyy myös näyttää riippumattomalta, Mäenpää summaa.

Lautakunnissa yhdistyy asiantuntijuus

Lähes 50 000 valituksen upottaminen nykyisiin hallinto-oikeuksiin on sosiaali- ja terveysministeriön vakuutusosaston ylijohtaja Outi Antilan mukaan käytännössä mahdoton vaatimus.

– Mistä resurssit? Antila kysyy muutoksen vaatijoilta.

Hän sanoo, ettei ministeriö enää juurikaan joudu julkisuudessa vastaamaan kysymyksiin muutoksenhakulautakuntien toimintakyvystä.

– Lautakunnat toimivat asiantuntevasti. Jos vertaamme käräjäoikeuksiin, joissa yksi tuomari saattaa joutua käsittelemään erittäin hankalia liikennevakuutusjuttuja, niin lautakunnissamme sosiaalivakuutuskysymyksiä käsittelevät useat asiantuntevat tuomarit, jotka saavat tukea toisistaan.

Antilan mukaan muutoksenhakulautakunnat toimivat joustavasti.

– Jos muutoksenhakijalla ilmenee uutta selvitettävää lautakunnalta saamansa päätöksen jälkeen, jutun saa aina uudelleen vireille. Näin ei tapahdu hallinto-oikeuksissa.

Hän arvioi, että muutoksenhakulautakuntia edeltäneiden lautakuntien jäsenten nimityskäytännöt heittävät varjon nykyisten, uudistettujen lautakuntien ylle.

– Nykyiset nimityskäytännöt on tarkistettu muun muassa oikeuskanslerin toimesta, Antila selvittää.

Esimerkiksi ministeriöiden virkamiesten työskentely lautakuntien jäseninä on oikeuskanslerin näkemyksen mukaan toimiva ratkaisu. Lautakuntien kokoonpanosta säädetään erikseen laissa. Työeläke- ja tapaturmalautakunnissa pitää olla tietyillä mandaateilla lääkäreitä ja lakimiehiä sekä vakuutettujen edustajia.

– Yritämme löytää ennen kaikkea sosiaalivakuuttamista tuntevia jäseniä. Pitää muistaa, että sosiaalivakuutus on kolmikantaisesti säädeltyä, ja siksi on paikallaan, että työnantaja- ja työntekijätahojen edustus on mukana lautakunnissa, joissa tulkitaan työelämään liittyviä varsin vaikeitakin kysymyksiä, Antila tähdentää.

Tuntemattomat työnantajat

Sosiaali- ja terveysministeriön alaiset muutoksenhakulautakunnat sekä opetus- ja kulttuuriministeriön alainen opintotuen muutoksenhakulautakunta ovat julkisia toimijoita, jotka löytyvät Valtioneuvoston hankerekisteristä.

Sosiaali- ja terveysministeriön alaiset lautakunnat ovat systemaattisesti jättäneet täyttämättä lautakuntien jäsentiedoissa olevan sarakkeen ”työnantaja”. Sosiaaliturvan, työttömyysturvan, tapaturma-asioiden ja työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnat eivät siis julkista lautakuntien jäsenten taustayhteisöjä – eli minkä työnantajien palveluksessa tuomiovaltaa käyttävät lautakunnan jäsenet työskentelevät.

Toimittaja pyysi juttua kirjoittaessaan sosiaali- ja terveysministeriöltä muutoksenhakulautakuntien jäsenten nimitiedot sekä heitä lautakuntaan esittäneiden taustayhteisöjen tiedot. Ministeriön viranhaltija toimitti sähköpostitse Valtion hankerekisterin HARE:n hankenumerot, joiden listalta työnantajatiedot eivät selviä.

Huhtikuussa 2012 toimittaja jätti sosiaali- ja terveysministeriön kirjaamoon kirjallisen pyynnön saada lautakuntien nimitysmenettelyyn liittyvät keskeiset asiakirjat, joissa ilmenee, miltä eri tahoilta on pyydetty esityksiä lautakuntien jäseniksi ja kyseisten tahojen tekemät esitykset lautakuntien jäseniksi.

Lakimiesuutiset.fi uutisoi aikanaan, millaiset asiakirjat toimittaja sai käyttöönsä.