Suomi aloitti huhtikuussa toisen kautensa EU:n puheenjohtajamaana. Ensimmäinen puheenjohtajuutemme sijoittui loppuvuodelle 1999 ja se muistetaan erityisesti Tampereen Eurooppa-neuvoston saavuttamasta edistyksestä oikeus- ja sisäasioissa sekä Helsingin Eurooppa-neuvostosta, jossa Turkki hyväksyttiin EU:n jäsenehdokkaaksi. Nyt on jälleen Suomen vuoro johtaa puhetta Eurooppa-neuvostossa, ministerineuvoston eri kokoonpanoissa sekä ministerineuvoston alaisissa työryhmissä. Ministerineuvostolla on lainsäätäjänä ja politiikan päätöksentekijänä kaikista EU:n toimielimistä laajin päätösvalta. Eurooppa-neuvostossa puolestaan valtioiden ja hallitusten päämiehet antavat suuntaa jäsenmaiden ministereistä koostuvalle ministerineuvostolle, työryhmissä virkamiehet valmistelevat ministerineuvoston työtä. Toimeenpano on pääsääntöisesti jäsenmaiden itsensä vastuulla, toimeenpanoa valvoo Euroopan komissio, toimeenpanon laillisuutta arvioi EY-tuomioistuin.
Alun perin Suomen puheenjohtajuuskausi olisi puolivuosittaisen rotaatiojärjestelmän mukaan sijoittunut vasta alkuvuodelle 2007. Tällöin eduskuntavaalit olisivat sattuneet keskelle Suomen johtovuoroa, mikä olisi ollut haitaksi puheenjohtajatehtävien keskeytymättömälle hoitamiselle. Tästä syystä Suomi vaihtoi vuoroa Saksan kanssa. Saksan puheenjohtajuus olisi sijoittunut loppuvuodelle 2006, jolloin alun perin syyskuulle 2006 suunnitellut liittopäivävaalit olisivat sattuneet keskelle Saksan kautta. Saksan poliittinen tilanne kuitenkin johti vuodella aiennettuihin liittopäivävaaleihin, minkä johdosta Saksassa on toiminut uusi hallitus jo viime vuoden lokakuusta asti.
Puheenjohtajajärjestyksen muutoksen johdosta Suomen vuoro osuu nyt vuoden jälkipuoliskolle, mikä tarjoaa kesätauon ja joulupyhien vuoksi vain runsaat neljä kuukautta efektiivistä työaikaa. Käsiteltävien asioiden määrä ei kuitenkaan vähene vastaavasti, jäljelle jäävä aika on hyödynnettävä entistä tehokkaammin.
Suomi noudattaa edellisen puheenjohtajamaan Itävallan kanssa yhdessä laadittua puheenjohtajuusohjelmaa, jota tarkennettiin välittömästi ennen Suomen kauden alkua. Ohjelmassa päätettyjen tavoitteiden ja jatkuvien unioniasioiden hoitamisen lisäksi puheenjohtajamaalle tupsahtaa myös erityinen vastuu ennakoimattomista tapahtumista, kuten rajusti kärjistynyt Lähi-idän tilanne tai oikeusasioita olennaisesti koskettava EY-tuomioistuimen ratkaisu toukokuulta, joka kumosi EU:n ja USA:n välisen sopimuksen lentomatkustajien tietojen luovuttamisesta USA:n viranomaisille. Uusi sopimus on oltava neuvoteltu ja sovellettavissa lokakuun alkuun mennessä, jotta vältytään vakavilta häiriöiltä transatlanttisissa lentoyhteyksissä.
Kaiken taustalla vaikuttaa EU:n perustuslakisopimuksen voimaantulon viivästyminen. Sopimuksen oli määrä astua voimaan marraskuusta 2006 ja korvata nykyiset perussopimukset sekä niihin liitetyt lukuisat pöytäkirjat ja julistukset. Tätä varten kaikkien jäsenmaiden olisi pitänyt ratifioida sopimus ja luovuttaa ratifioimiskirjat talletettaviksi. Ranskan ja Hollannin viime kesän kansanäänestyksissä kävi kuitenkin miten kävi ja edelleenkään jäsenmaat eivät ole päässeet yhteiseen säveleen siitä, miten jatkossa tulisi menetellä suhteessa perustuslakisopimukseen ja suhteessa unionin kehittämiseen yleensä. Perustuslakisopimuksen voimaansaattaminen vaatii jäsenmailta yksimielisyyttä.
Perustuslakisopimukseen johtanut prosessi sai lähtölaukauksensa vuoden 2001 Laekenin julistuksesta, jossa jäsenmaat yksimielisesti totesivat unionin rakenteiden kehittämisen tarpeita ja sopivat etenemistavasta sopimusuudistuksen toteuttamiseksi.
Perustuslakisopimuksen voimaantulon takkuilu ei ole merkinnyt unionille sitä emäkatastrofia, jota jotkut olivat ehtineet ennustaa. Ranskalaisten ja hollantilaisten äänestettyä perustuslakisopimusta vastaan unioni ei ole hajonnut, vaan se on jatkanut toimintaansa nykymuodossaan eli vuonna 2003 voimaan astuneen Nizzan sopimuksen varassa. Myöskään vuonna 2004 toteutettu laajentumiskierros ei ole johtanut unionin päätöksentekokyvyn täydelliseen lamaantumiseen. Laajentuminen on ollut valtava poliittinen saavutus, se on luonnollinen jatke rautaesiriipun sortumiselle ja se on päättänyt idän ja lännen vastakkainasettelun.
Mutta on ilman muuta totta, että perustuslakisopimuksen voimaanastumisen viipyessä Laekenin julistuksessa todetut unionin nykyrakenteen kehittämisen tarpeet ovat edelleen olemassa. Kaikki jäsenmaat sitoutuivat julistuksessa unionin kehittämiseen. Luonnollisesti on myös totta, että laajentuneessa unionissa päätöksenteon tehokkuuden ylläpitäminen asettaa erityisiä haasteita. Mitä enemmän kokkeja, sitä vaikeampaa on päättää reseptistä – erityisesti jos päätöksenteko vaatii yksimielisyyttä.
Jotkut väittävät, että perustuslakisopimuksen voimaantulon siirtymisestä johtuvassa epävarmuuden tilassa osoittautuu ns. Monnet-metodin heikkous. Ranskan sodanjälkeisen ulkoministeri Schumanin neuvonantaja Jean Monnet’n kehittämän strategian perusajatuksena oli, että integraatio yhdellä alalla johtaa integraatioon myös muilla aloilla. Euroopan yhdentymisen tulisi edistyä käytännön, tarkoituksenmukaisuuden ja taloudellisten välttämättömyyksien kautta, ilman yhteisessä visiossa määriteltyä tavoitetilaa. Tämä matalan profiilin lähestymistapa selittyy sillä taustalla, että suuret ja kauniit visiot yhdentyvästä ja rauhanomaisesta Euroopasta eivät kyenneet estämään kahden maailmansodan puhkeamista Euroopan maankamaralta.
Jatkuvasti edistyvän talousintegraation kautta Monnet-metodi on tuottanut erinomaisia tuloksia ja myötävaikuttanut rauhanomaisen, vakaan ja vauraan Euroopan unionin kehittymiseen. Rajoja ylittävän taloudellisen yhteisön muodostuminen edellyttää kuitenkin myös rajoja ylittävää sääntelyä, mikä puolestaan edellyttää rajoja ylittävää päätöksentekoa. Tämä kehitys on vienyt kohti poliittista yhteisöä, mutta sellaista ei ole ihan helppoa toteuttaa ilman yhteistä visiota. Tässä kohdassa integraatio alkaa koskettaa EU:n jäsenmaiden keskeisimpiä toimintoja: poliittista tahdonmuodostusta ja demokraattista päätöksentekoa. Siksi jäsenmaat ovat niin tarkkoja äänivallastaan unionin päätöksenteossa. Mitä enemmän ja tärkeämpiä asioita integraatio koskee, sitä tarkempia ollaan omasta äänivallasta ja sen käytöstä.
Vuoden 1957 Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen mukaan äänivalta määräenemmistöpäätöksissä jakautui kuuden jäsenmaan kesken vielä niin, että Luxemburgin yksi ääni ei missään äänestystilanteessa voinut vaikuttaa äänestystulokseen. Äänestystuloksen kannalta oli siis samantekevää, miten Luxemburg äänesti vai äänestikö se ollenkaan. Nykytilanteessa, jossa määräenemmistöllä päätetään hyvinkin keskeisistä asioista, ei voisi kuvitella, että yksikään jäsenmaa enää suostuisi tällaiseen järjestelyyn itsensä kohdalla.
Toki Ranskan ja Hollannin kansanäänestysten jälkeinen tilanne olisi nyt helpompi, jos jäsenmailla olisi yhteneväinen käsitys etenemistiestä ja yhteisestä tavoitteesta. Tilannetta tietysti tulkitaan eri tavoilla, yhtä lailla kuin perustuslakisopimustakin on tulkittu eri tavoilla. Jotkut ovat korostaneet sopimuksen integraatiota ja yhteisöllisyyttä edistäviä puolia, toiset EU:n toimivaltaa rajoittavia ja jäsenmaiden asemaa turvaavia virkkeitä. On keskusteltu siitä, onko kyse oikeasta perustuslaista vai perinteisestä kansainvälisestä sopimuksesta.
Valtioneuvoston ja eduskunnan perustuslakivaliokunnan yhteneväisen kannan mukaan kyse on kansainvälisestä sopimuksesta, vaikka se onkin otsikoitu ”Sopimus Euroopan perustuslaista”. Falsa demonstratio non nocet. On kieltämättä totta, että sopimus sisältää perustuslaille tyypillisiä määräyksiä, kuten poliittista tahdonmuodostusta koskevia järjestelyjä. Sellaisia löytyy kuitenkin nykysopimuksistakin. EY-tuomioistuin onkin vuoden 1986 ratkaisussaan asiassa ”Les Verts vs. Euroopan parlamentti” ensimmäistä kertaa kutsunut yhteisön perustamissopimuksia Euroopan talousyhteisön perustuslaiksi. Se ei kuitenkaan muuta sitä, että jo perustuslakisopimuksen voimaansaattamismenetelmä eli kansallinen ratifiointi ilmentää, että kyse on edelleen kansainvälisestä sopimuksesta, yhtä lailla kuin nykysopimusten kohdalla.
Saksan Bundesgerichtshof on aikoinaan kutsunut yhtiöjärjestystä yhtiön perustuslaiksi. Sekään ei luonnollisesti muuttanut yhtiöjärjestyksen oikeudellista luonnetta. On muuten mielenkiintoinen juridinen ajatusleikki verrata perustuslakisopimusta yhtiöjärjestykseen, sieltä löytyy yllättäviä yhtäläisyyksiä.
Joka tapauksessa Suomi ratifioi tulevana syksynä perustuslakisopimuksen kansainvälisenä sopimuksena, koska se vastaa sen oikeudellista luonnetta. Jos sitä olisi alun perin johdonmukaisesti kohdeltu kansainvälisenä sopimuksena ja jätetty ”perustuslaki” -termi kokonaan pois, olisikohan suhtautuminen Ranskassa ja Hollannissa ollut erilaista? Euroopan parlamentin jäsen Lasse Lehtinen on todennut, että jos sopimus olisi heti nimetty vaikka belgialaisen pikkukaupungin mukaan esimerkiksi Oostenden sopimukseksi, siihen olisi suhtauduttu vähemmän skeptisesti.
Nyt on Suomen vuoro toimia puheenjohtajamaana. Oikeusministeri Leena Luhtanen totesi heinäkuussa Euroopan parlamentissa, että luottamusta unioniin on vahvistettava tuottamalla tuloksia, jotka konkreettisesti osoittavat unionin toimintakyvyn ja hyödyllisyyden kansalaisten silmissä. Oikeusasiat tarjoavat tähän mahdollisuuden, koska niiden kautta ratkotaan lukemattomia integraatioon liittyviä käytännön ongelmia, jotka enenevästi näkyvät kansalaisten arkielämässä, kuten elatusmaksujen tai muiden saatavien perintä toisesta jäsenmaasta, lainvalinta rajat ylittävissä oikeustapauksissa, tietosuoja jne.
Siksi on tärkeää, että unionin oikeus- ja sisäasiainneuvosto pystyy tekemään tehokkaasti päätöksiä. Suomen puheenjohtajakauden keskeisiä tapahtumia onkin Tampereen epävirallinen oikeus- ja sisäasiainneuvoston kokous syyskuussa, jossa arvioidaan saavutettua edistystä ja pyritään antamaan poliittinen sysäys oikeus- ja sisäasioiden kehittämiselle. Tärkeimpiä kysymyksiä on päätöksenteon parantaminen nykysopimusten pohjalta.
Tässä yhteydessä voi nousta esille määräenemmistöpäätöksenteon soveltaminen poliisi- ja rikosoikeudelliseen yhteistyöhön, jota nykyään tehdään yksimielistä päätöksentekoa edellyttävänä hallitusten välisenä yhteistyönä. Oikeus- ja sisäpolitiikan kysymyksiä siis ratkotaan ulkopolitiikan välineillä, mikä luonnollisesti ei ole paras ratkaisu päätöksenteon tehokkuuden kannalta. Samassa yhteydessä tulee harkittavaksi EY-tuomioistuimen ja Euroopan parlamentin aseman parantaminen poliisi- ja rikosoikeudellisessa yhteistyössä. Kansalaisten oikeuksien turvaaminen rajoja ylittävissä tapauksissa on tiivistyvän viranomaisyhteistyön välttämätön korrelaatti.
Toimiva päätöksenteko unionissa on olennaisempia kysymyksiä kaikkien jäsenmaiden kannalta. Suomen kaltainen pieni maa pääsee yhteisen päätöksenteon kautta vaikuttamaan asioihin, jotka muuten päätettäisiin ilman Suomen myötävaikutusta. Ns. degressiivisen suhteellisuuden periaatteen mukaisesti pienillä jäsenmailla on suhteellisesti eniten äänivaltaa. Esimerkiksi suurimpana jäsenmaana Saksalla on neuvostossa vain noin neljä kertaa enemmän ääniä kuin Suomella, vaikka sillä on noin 16 kertaa enemmän asukkaita.
Vaikutusvaltaa ei kuitenkaan voi ainoastaan mitata neuvoston äänien jakautumisen mukaan. Oman toimintansa ja uskottavuuden perusteella jäsenmaa voi saavuttaa aseman, joka on moninkertaisesti omaa väestöpohjaansa vaikutusvaltaisempi, kuten Luxemburg on osoittanut.
Lieneeköhän se ollut presidentti Ahtisaari, joka on todennut, että kansakunnan koko ei rajoita sen vaikutusvaltaa kansainvälisissä suhteissa? Joka tapauksessa tämä on haaste ja mahdollisuus, jonka EU:n puheenjohtajuuskausi Suomelle parhaillaan tarjoaa.
Kirjoittaja on Saksasta valmistunut juristi ja toimii oikeusministerin EU-koordinaattorina. Artikkeli edustaa kirjoittajan henkilökohtaisia näkemyksiä.
