Julkisuusperiaatteen toteutuminen on edellytys oikeusvaltion ja demokraattisen päätöksentekojärjestelmän toimivuudelle sekä sananvapaudelle.
Jotta julkisuusperiaate toteutuisi, Suomessa on säädetty vuonna 1999 voimaan tullut laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta. Kansalaisten oikeudesta saada tietoja viranomaisen julkisista asiakirjoista on maininta myös perustuslaissa.
Julkisuuslain mukaan viranomaisen hallussa oleva asiakirja on julkinen viimeistään valmistumisensa jälkeen. Viranomaisen on annettava julkinen tieto pyydettäessä sekä neuvottava ja opastettava kansalaista tiedonsaantiin ja sisältöihin liittyvissä kysymyksissä.
Julkisuuslain mukaan viranomaisen hallussa oleva asiakirja on julkinen viimeistään valmistumisensa jälkeen.
Ainoastaan lainsäädännössä salassa pidettäviksi määritellyt asiakirjat ja asiakirjojen osat (kuten yksityiselämää koskevat tiedot ja taloudelliset tiedot) eivät ole julkisia.
– Julkisuusperiaatteella on kolme tärkeää tehtävää. Se varmistaa, että viranomainen käyttää valtaa avoimesti, noudattaa hyvää tiedonantotapaa ja huolehtii tietojen salassapidosta, jos tarve niin vaatii, summaa Helsingin yliopiston hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpää.
Vuonna 2018 voimaan tulleet EU:n tietosuoja-asetus (GDPR) ja sitä täydentävä kansallinen tietosuojalaki pyrkivät parantamaan yksilön tietosuojaa ja vahvistamaan kansalaisten oikeuksia omiin henkilötietoihinsa.
Henkilörekisterinpitäjän velvollisuus on huolehtia henkilötietojen tietoturvallisesta käsittelystä ja tallentamisesta.
Laeilla on erilaiset näkökulmat
Viranomaiset kokevat julkisuusperiaatteen ja tietosuojalainsäädännön tulkitsemisen haastavaksi. Tietosuoja-asetuksen ja -lain koetaan tietyissä tilanteissa estävän julkisuusperiaatteen noudattamisen.
Tietosuoja-asetuksen ja -lain koetaan tietyissä tilanteissa estävän julkisuusperiaatteen noudattamisen.
Mäenpää ei näe suoraa ristiriitaa julkisuuslain ja tietosuojalainsäädännön välillä. Molemmat säätelevät tiedon käyttöä, mutta niiden näkökulma on erilainen.
– Tietosuoja-asetus ja -laki sääntelevät tiedon keräämistä ja käsittelyä, julkisuuslaki puolestaan tiedon jakamista. Tietosuojalaki koskee enemmän automaattista, lukuisia henkilötietoja sisältävien tietomassojen käsittelyä ja luovutusta.
– Julkisuuslaki taas koskee yksittäisten julkisten asiakirjojen luovuttamista. Julkisuuslaissakin on määritelty yksityiselämää koskevat salassapitovelvoitteet, joilla varmistetaan tietosuojan säilyminen. Lainsäätäjä ei tietosuojalakia säätäessään nähnytkään tarpeelliseksi puuttua julkisuuslakiin, Mäenpää pohtii.
Mäenpää ei kuitenkaan pidä julkisuusperiaatteen ja tietosuojalainsäädännön välistä rajanvetoa täysin ongelmattomana.
Esimerkkinä hän mainitsee verohallinnon verotietojen julkistamista koskevan linjauksen. Tästä vuodesta lähtien verovelvolliset ovat voineet kieltää verotietojensa luovuttamisen median käyttöön EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen nojalla.
– Tässä julkisuusperiaate ja tietosuoja ovat ristiriidassa. Pidän verohallinnon päätöstä tietosuojan ylikorostamisena. Aivan kuin tietosuoja olisi jonkinlainen superoikeus, Mäenpää kritisoi.
Vuosina 2013–2017 tuomioistuimiin tehtiin lähes tuhat valitusta asiakirjajulkisuuden toteuttamisesta.
Puutteita osaamisessa ja asenteissa
Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden professori Tomi Voutilainen on arvioissaan Mäenpäätä kriittisempi.
Hänen mielestään viranomaiset eivät osaa tulkita kahta Suomen lakia ja kahta suomalaisten perusoikeutta oikein.
Viranomaiset ovat esimerkiksi sekoittaneet yksittäisen tiedon luovuttamisen ja tietojen massaluovutukset keskenään, mikä on johtanut median tietopyyntöjen epäämiseen virheellisesti.
Epäselvää tilannetta kuvaa Voutilaisen mukaan se, että esimerkiksi vuosina 2013–2017 tehtiin tuomioistuimiin lähes tuhat valitusta asiakirjajulkisuuden toteuttamisesta. Tämän lisäksi tulevat vielä lukuisat kantelut ylimmille laillisuusvalvojille.
Viranomaisilla on lakien tulkitsemisessa selviä hankaluuksia.
– Viranomaisilla on lakien tulkitsemisessa selviä hankaluuksia. Kyllähän tämä kertoo siitä, että lainsäädännön selkeydessä on puutteita.
– Monella on vaikeuksia ymmärtää esimerkiksi sitä, että tiedon näyttäminen ja luovuttaminen ovat eri asioita. Salassa pidettävä tietokin on monissa tilanteissa annettavissa, jos se ei aiheuta vahinkoa salassapitointressille, Voutilainen sanoo.
Voutilaisen mielestä viranomaisilla on myös peiliin katsomisen paikka. Julkisuuslain 18 pykälässä velvoitettiin viranomaisia kouluttamaan työntekijänsä julkisuusperiaatteen noudattamiseen. Tämä ei ole aina toteutunut.
Vuodenvaihteessa voimaan tullut uusi tiedonhallintalaki painottaa viranomaisten ylimmän johdon, kuten virastopäällikön tai kunnanjohdon, vastuuta huolehtia henkilöstönsä ohjeistamisesta ja kouluttamisesta asiakirjojen käsittelyyn ja tietojen antamiseen.
Laiminlyönnit voidaan tulkita virkavelvollisuuden rikkomisena.
Julkisen tiedon antaminen on viranomaisen virkavelvollisuus.
– Viranomaisilla on myös asenneongelma. Tietopyynnöt saatetaan nähdä haluna vaivata viranomaista. Tällöin unohdetaan julkisuusperiaatteen tärkeä valvonta-aspekti ja viranomaisen työhön kuuluva tiedonantovelvoite. Julkisen tiedon antaminen on viranomaisen virkavelvollisuus, Voutilainen toteaa.
Julkisuuslaki digitaaliseen aikaan
Voutilainen ja Mäenpää ovat yhtä mieltä siitä, että ajastaan jälkeenjäänyt julkisuuslaki kaipaisi päivittämistä.
Paperimuotoisten asiakirjojen aikakaudella kirjoitettu laki ei määrittele riittävällä tarkkuudella toimintaperiaatteita sähköisessä muodossa olevan tiedon osalta.
Miten julkisuuden kohdentuminen määritellään, kun tieto on sähköisessä muodossa?
– Miten julkisuuden kohdentuminen määritellään, kun tieto on sähköisessä muodossa? Olisi tärkeää, että julkisuutta koskevassa sääntelyssä siirryttäisiin dokumenttipohjaisuudesta tietopohjaisuuteen, Mäenpää sanoo.
Mäenpään mielestä julkisuuslakia uudistettaessa olisi syytä pohtia myös lain rikkomisesta aiheutuvien sanktioiden kiristämistä ja julkisuusvaltuutetun viran perustamista.
– Enimmäisrangaistus lain rikkomisesta taitaa käytännössä olla 10 päiväsakkoa. Rangaistus on aika olematon, kun esimerkiksi tietosuoja-asetuksen rikkomisesta voi seurata kymmenien miljoonien eurojen seuraamusmaksu. Tietosuojavaltuutetun tavoin meillä voisi olla myös julkisuusvaltuutettu. Näin voitaisiin tehostaa julkisuusperiaatteen toteutumisen valvontaa, Mäenpää sanoo.
Tietosuojavaltuutetun tavoin meillä voisi olla myös julkisuusvaltuutettu.
Nykyisessä hallitusohjelmassa on maininta julkisuuslain uudistamistarpeen arvioinnista. Mäenpään ja Voutilaisen tietojen mukaan oikeusministeriö valmistelee parhaillaan selvitystä lain uudistamistarpeesta ja mahdollisesta toteutustavasta.
Lukuvinkit
”Sally Falk Mooren Law as Process (1978) on jokaiselle legalistille hedelmällisiä virikkeitä antava lukuelämys.”
– Olli Mäenpää, Helsingin yliopiston hallinto-oikeuden professori
”Jorma Kuopuksen Hallinnon lainalaisuus ja automatisoitu verohallinto (1988) kuvaa hallinnon kehittämisen oikeudellisia ongelmia vuosikymmenten takaa. Kirja on edelleen ajankohtainen, sillä sähköisen hallinnon kehittämisen ongelmat Suomessa ovat perusteiltaan edelleen samat ja ratkaisemattomat miljardien IT-investoinneista huolimatta.”
– Tomi Voutilainen, Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden professori
