Toimiiko toissijainen ympäristövastuu?

Ympäristölainsäädännön mukaan se maksaa, joka likaa. Ensisijaisesti vastuu ympäristövahingoista on toimijalla itsellään niin vahingon korjaamisen kuin ympäristön ennallistamisenkin osalta.

Toissijaisen ympäristövastuun järjestelmä on rakennettu sellaisten tilanteiden varalta, joissa vahingon aiheuttajaa ei tunneta tai se on maksukyvytön. Ympäristöluvanvaraisen toiminnan harjoittaja joutuu siis ottamaan pakollisen ympäristövahinko­vakuutuksen, jolla katetaan isännättömien ympäristövahinkojen kulut. Isännättömiä öljyvahinkoja varten on vastaava rahasto. 

Järjestelmää täydentävät ympäristönsuojelu- ja kaivos­lain perusteella määrättävät vakuudet, joilla rahoitetaan tietyt toiminnan päättymiseen liittyvät lopetus- ja jälkihoitotoimet, jos toiminnanharjoittaja on maksukyvytön. 

Hallitussihteeri Katariina Haavanlammi ympäristöministeriön ympäristönsuojeluosastolta on sitä mieltä, että toissijaisten ympäristö­vahinkojen korvausjärjestelmää tulisi kehittää nykyistä kattavammaksi. 

– Isoin ongelma on, että nykyinen järjestelmä ei korvaa ympäristöonnettomuuden ennaltaehkäisytoimia tilanteessa, jossa ympäristöluvan haltija on ajautunut maksukyvyttömäksi ja laitoksen prosessi ja varastot pitäisi ajaa ympäristölle turvallisesti alas, Haavanlammi sanoo.

– Välitöntä ympäristövahingon torjuntaa laajempiin toimiin sisältyvät paitsi vaarallisten jätteiden tai kemikaalien poistaminen ja hävittäminen, myös alueen vartiointi, tarkastukset sekä sähkön ja lämmön toimittaminen kiinteistölle.

Tapauksia on harvakseltaan, mutta niiden hoitoon on jouduttu käyttämään miljoonia euroja veron­maksajien rahoja. 

– Tilanteisiin on reagoitu tapauskohtaisesti, ja valtio on rahoittanut toimet lisätalousarviomenettelyn kautta. Ongelmana on ollut pitkäjänteisyyden ja ennakoitavuuden puute sekä päätösten vaatima ylimääräinen työ.

 

Pientä edistystä

Toissijaisen ympäristövastuun kysymyksiä käsiteltiin kaksi vuotta sitten mietintönsä jättäneessä TOVA-työryhmässä, mutta järjestelmän uudistamisesta ei sen jälkeen käyty laajempaa poliittista keskustelua. Asia on kuitenkin edennyt hieman. 

Meneillään on kehittämishanke, jonka tavoitteena on hallita ja valvoa ympäristönsuojelulain perusteella määrättävien vakuuksia nykyistä paremmin. Samoin pyritään selkiyttämään ja laajentamaan viranomaisten toimivaltasäännöksiä niissä ennaltaehkäisytilanteissa, jotka eivät yksiselitteisesti kuulu pelastuslaitokselle. 

– Valmistelemme hallituksen esitystä, jossa vastuullinen viranomainen olisi ELY-keskus. Lisäksi oikeusministeriön vetämässä työryhmässä pohditaan ympäristövastuiden kohdentumista konkurssitilanteissa.

Työryhmä päätyi ehdottamaan nykyisen pakollisen ympäristövahinkovakuutuksen kumoamista ja siirtymistä rahastopohjaiseen järjestelmään, joka mahdollistaisi myös ympäristövahinkojen ennaltaehkäisytoimien korvaamisen. Työryhmä ei ollut yksimielinen: teollisuuden ja Ympäristö­vakuutuskeskuksen edustajat jättivät mietintöön eriävät mieli­piteensä. 

– Ympäristövakuutusjärjestelmä kaipaa remonttia myös kustannustehokkuuden näkökulmasta, sillä maksujen ja korvausten suhde on epätasapainossa ja todellista kilpailua yhtiöiden kesken ei ole, Haavanlammi sanoo.

– Toki järjestelmän mitoituksen ja maksujen oikea suhde on haastava kysymys. Samalla kun korvausjärjestelmää laajennetaan, on huolehdittava hyvästä ennakko- ja jälkivalvonnasta. Pitää muistaa, että suurin vastuu lupaehtojen noudattamisesta on ympäristönsuojelulain mukaan aina toiminnanharjoittajalla itsellään.

 

Piikki ei ole auki

Ympäristövakuutusjärjestelmässä riski tasataan vakuutuksia myöntävien yhtiöiden kesken jakamalla ja jälleenvakuuttamalla ne Ympäristövakuutus­keskuksen kautta. Tasaaminen on välttämätöntä, koska tuntemattomien aiheuttamia vahinkoja on mahdoton kohdistaa.

Järjestelmää on kritisoitu kerättyjen vakuutus­maksujen ja maksettujen korvausten epäsymmetriasta: vuosittain kerätään yhteensä noin kahden miljoonan euron vakuutusmaksut, joita on vuodesta 1999 kertynyt yhteensä jo 40 miljoonan euron arvosta. Tuona aikana tapauksia on ollut 10–15 ja niistä on maksettu korvauksia puolen miljoonan euron verran. 

Yksittäisen vahingon enimmäiskorvauksen katto on kuusi miljoonaa euroa, ja korvausten yhteissumma enintään kymmenen miljoonaa euroa vuodessa. Kulut lankeavat noin 1 400 vakuutetulle.

Ympäristövakuutuskeskuksen ja ympäristövahinkovakuutuspoolin hallitusten puheenjohtaja ja If Vahinkovakuutusyhtiön edustaja Matti Sjögren on tottunut ampumaan alas ympäristövakuutukseen kohdistuvaa kritiikkiä.

– Tämä on valtion aloitteesta pystytetty järjestelmä, jota me pyöritämme ja hallinnoimme ja jonka riskin olemme sovitulla tavalla kantaneet. Järjestelmästä on vuosien mittaan tilitetty valtiolle kymmenen miljoonaa euroa vakuutusmaksuveroa, Sjögren argumentoi.

– Yhtiöille tämä ei ole merkittävää bisnestä, mutta järjestelmä voidaan pitää pystyssä, jos sille on tarvetta. Pitää kuitenkin muistaa, että varmuutta ei saa muualtakaan ilmaiseksi.

 

Ei siivouskuluihin

Kritiikkiä on esitetty myös siitä, että korvaukset on rajattu kertaluonteisiin ja poikkeuksellisiin tapahtumiin, jolloin ympäristövahinkojen ehkäisyn kustannukset ovat jääneet yhteiskunnan kontolle. 

Sjögren torjuu tämänkin kritiikin.

– Vakuutuskorvauksia ei ole tarkoitettu konkurssin jälkeisiin siivouskustannuksiin, kun esimerkiksi tehtaan normaalisti käyttämä raaka-aine on yhtäkkiä muuttunut toiminnan lopettamisen vuoksi ympäristö­uhkaksi, Sjögren sanoo.

– Ympäristövakuutuslautakunnan ratkaisuissa korostetaan, että järjestelmä ei kata yritysten normaalia huolenpitoa. 

Sjögren perustelee rajaamista moraalikadon riskillä. Löysempi suhtautuminen konkurssipesien jälki­siivoukseen johtaisi siihen, että toimijat alkaisivat mieltää ympäristövakuutuksen osaksi yrityksen normaalia rahoitusta. 

– Kun siivouskulut voitaisiin nostaa vakuutuksesta, konkurssipesään jäisi enemmän jaettavaa. Näin nämäkin yritystoiminnan riskit muuttuisivat vastuullisten yrittäjien vakuutusmaksuiksi, Sjögren sivaltaa. 

Moraalikadon uhkaa voimistaa viime vuosien kehitys, jossa virastoista vähennetään jatkuvasti väkeä. 

– Jos vakuutusjärjestelmän piikki olisi auki, valvovalla viranomaisella olisi houkutus jättää valvonta vähemmälle ja luottaa siihen, että vakuutus korvaa. Vakuutusten toimivuus edellyttää järkevää valvontaa.

**
 

Ympäristö ja velkojat kilpaviivalla

Konkurssipesän vastuu on oma juonteensa ympäristö­vastuun kokonaisuudessa. Mitä tehdään, kun prosessiteollisuutta harjoittava yritys – esimerkiksi kaivos tai sellutehdas – tekee konkurssin ja alueella on ongelmajätettä tai ympäristöhaitan riski? 

Konkurssiin mennyt yritys ei voi enää toimia konkurssin alkamisen jälkeen, koska määräämisvalta on siirtynyt konkurssipesälle. Konkurssipesällä on puolestaan lukuisia velkojia, joita pitäisi kohdella tasapuolisesti. 

Prosessioikeuden professori Tuula Linna Lapin yliopistosta toteaa, että lainsäädännössä ei ole selvää säännöstä asiasta. Oikeuskäytännöstä löytyy merkittävä korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätös, mutta se kattaa vain jätelakiin liittyvän tilanteen. 

– Argumentteja voidaan esittää puolesta ja vastaan siitä, meneekö yleinen etu luontoarvoineen konkurssivelkojien saamisoikeuden edelle. Lainsäätäjältä tarvittaisiin selkeä kannanotto, jotta kaikki osapuolet voisivat ennakoida tilanteen ja pesänhoitajilla olisi selvät askelmerkit.

Jos tilanne konkurssipesän alueella aiheuttaa yleisvaarallisen uhan ihmisille ja luonnolle, myös konkurssipesällä on toimintavelvollisuus, vaikka se ei varsinaisesti jatkaisikaan velallisen liiketoimintaa. Ympäristövastuut eivät häviä konkurssissa, eivätkä viranomaisten yhteisillä varoilla tekemät suojaus­toimet muutu tavalliseksi, konkurssissa valvottavaksi velaksi.

– Konkurssipesän velkojien omaisuuden suojaa ei toisaalta pidä vähätellä. Ei ole helppoa ratkaista tilannetta, jossa konkurssipesän vähistä rahoista kilpailevat sekä ympäristönsuojelu että konkurssivelkojat. Samoin yksityisten korvauksensaajien heikko asema konkurssissa voi tuntua epäreilulta, Linna pohtii.

– Jatkossa olisi harkittava, voisivatko toimialat rahoittaa ympäristöriskinsä osin rahastomallilla – sen kustannukset eivät kuitenkaan saisi estää yritystoiminnan aloittamista. Ympäristövelvoitteiden valvonnan tulee lisäksi olla niin tehokasta, ettei ympäristön ja velkojien vastakkainasettelua pääse syntymään.

Linna muistuttaa, että pesänhoitajan paikka on vaativa.

– Oikeutettuja vaatimuksia satelee joka suunnasta ja selkeät säännöt puuttuvat. Tällaisissa kompleksisissa tilanteissa tarvitaan konkurssioikeuden sisäisten käsitteiden sijasta laajempi näkökulma. Yksiteholinssit eivät enää riitä.

**

 

Talvivaaran taakka

Matti Sjögrenille Talvivaara merkitsee ennen kaikkea miljardiluokan teknis-taloudellisesta epäonnistumista. Toki ympäristövahinkojakin on tapahtunut.

Tällä hetkellä kaivoksen vakauttamisesta ja mahdollisesta alasajosta vastaa valtion omistama Terrafame, suomeksi Nälkämaa. Sellaisessa hypoteettisessa tilanteessa, että kaivos olisi pysäytetty kahden vuoden takaisessa konkurssissa, bioliuotuskasojen jälkihoito ei Sjögrenin mielestä olisi kuulunut ympäristövahinko­vakuutuksen piiriin. 

– Kaivoksen turvallinen alasajo kaivosalueen maisemointeineen maksaisi satoja miljoonia. Kaivos on tietyssä mielessä ollut myös yhteiskunnan riskinottoa, joten mielestäni ei ole väärin, että se on kaatunut valtion niskaan.

Kaivostoiminnan harjoittajilla pitää lain mukaan olla vakuus – pankkitakaus, takaus­vakuutus tai käteinen – jolla katetaan toiminnan lopettamisen jälkeiset toimet.

– Talvivaaran mittaluokan edellyttämää satojen miljoonien vakuutta lienee mahdotonta vaatia keneltäkään. Silti viranomaiset ovat mielestäni olleet liian lepsuja. Ainakin silloin pitäisi hälytyskellojen soida, jos yrityksellä on vaikeuksia uudistaa vakuuttaan, se on merkki siitä, että sillä ei muutenkaan mene hyvin, Sjörgen pohtii. 

– Päästöjen ohella pitäisikin valvoa myös yritysten taloudellista tilannetta, jotta ongelmiin voitaisiin puuttua ajoissa, kun ympäristöluvan perumisella olisi vielä uhkavaikutusta.

**

Teksti: Jussi-Pekka Aukia

Kuvitus: Sanna Hyvärinen