Turun yliopiston oikeustieteen professori Juha Lavapuro pitää ulkomaalaislainsäädännön isoimpana ongelmana sitä, että lainsäädännössä on tehty useita pistemäisiä muutoksia. Niillä on pyritty reagoimaan turvapaikanhakijoiden kasvaneeseen määrään ja heikennetty ulkomaalaisten oikeuksia. Samalla on kadotettu lainsäädännön kokonaiskuva.
Suomessa on heikennetty erityisesti viime vuoden aikana perheenyhdistämisen edellytyksiä, lyhennetty valitusaikoja, rajattu oikeusavun saamisen edellytyksiä ja poistettu yksi kansainvälisen suojelun kategoria eli humanitäärisen suojelun peruste.
– Muutokset ovat tulleet asteittain, eikä niiden kokonaisvaikutusta ole arvioitu kunnolla missään vaiheessa. Myös viranomaisten ja tuomioistuinten ote on tiukentunut. Kun yhden ihmisryhmän oikeuksia jatkuvasti heikennetään yksittäisillä lainsäädännön muutoksilla, luo se ilmapiirin, jossa myös lain tulkinnat alkavat siirtyä samaan suuntaan, Lavapuro pohtii ja jatkaa:
– Samanaikaisesti maahanmuuttoviranomaiset ovat jättäneet oleskelulupien ja turvapaikkojen hakijoiden oikeusturvasta huolehtimisen oikeusistuinten vastuulle.
Päätöksistä puuttui oikeudellinen perustelu
Myös viranomaisten toimintaympäristö on muuttunut rajusti. Lavapuro muistuttaa, että vielä ennen vuotta 2015 Maahanmuuttovirastossa oli vuosittain vireillä keskimäärin 1 500 turvapaikkahakemusta, kun viime vuonna niitä oli yli 30 000. Tästä seuranneisiin ongelmiin myös oikeuskansleri Jaakko Jonkka kiinnitti keväällä 2017 huomiota.
Hakemusvyöryn käsittelyä varten palkattiin nopeasti satoja uusia työntekijöitä, joilla ei ollut vielä tehtäviinsä tarvittavaa tietotaitoa ja asiantuntemusta. Se näkyi päätöksissä, jotka eivät välttämättä olleet oikeudellisesti perusteltuja. Samaan suuntaan veivät Maahanmuuttovirastolle asetetut epärealistisen tiukat tulostavoitteet.
– Lainsäädännön muutos, tulostavoitteet ja käsiteltävien asioiden räjähdysmäinen kasvu vaikuttivat kaikki samansuuntaisesti. Tulkintakäytäntöön ovat vaikuttaneet myös samaan aikaan tehdyt muutokset turvallisia maita koskeviin linjauksiin: Irak, Afganistan ja Somalia määriteltiin turvallisiksi, mikä madalsi kynnystä jättää turvapaikka myöntämättä.
Lavapuron mukaan tällaista salamitaktiikkaa harrastetaan silloin, kun halutaan rajoittaa perusoikeuksia: koska kaikkia heikennyksiä ei hyväksyttäisi kerralla, pilkotaan kokonaisuus pieniin osiin, jolloin niiden kokonaisvaikutus ei hahmotu.
– Perustuslakivaliokuntakaan ei ole selvittänyt, vastaako Suomen voimassa oleva lainsäädäntö ja tulkintakäytäntö kaikilta osin kansainvälisiä velvoitteita. Itse näen, että tällaiselle selvitykselle on välitön tarve.
Oikeuksien loukkaamista on mahdotonta korjata jälkikäteen
Yhdenvertaisuusvaltuutettu toteuttaa parhaillaan yhdessä Turun yliopiston ja Åbo Akademin kanssa tutkimushankkeen, jossa selvitetään lainsäädännön ja tulkintakäytännön muutoksia sekä niiden konkreettisia vaikutuksia oleskelulupia koskevaan päätöksentekoon Maahanmuuttovirastossa. Työn pitäisi olla valmista heti alkuvuodesta 2018, minkä jälkeen tarjolla on tutkittua tietoa asiasta.
– Jos meillä on yhteiskunnassa jo valmiiksi heikossa asemassa oleva ihmisryhmä, jonka oikeuksia lähdetään heikentämään monin eri tavoin, ei ole poissuljettua, että huomaamatta ylitetään jokin sellainen raja, jossa yksittäisen hakijan oikeuksia poljetaan, Lavapuro sanoo.
– Nämä ovat vakavia asioita niin oikeusvaltion kuin hakijoiden kannalta. Turvapaikanhakijan oikeuksien loukkausta on mahdotonta korjata jälkeenpäin, jos henkilö palautetaan, vaikka hänelle olisi pitänyt myöntää turvapaikka.
Suomen perustuslaissa on ehdoton palauttamiskielto, jos henkilö voi joutua lähtömaassaan vainon kohteeksi.
– Turvapaikka pitää myöntää, jos edellytykset täyttyvät, mutta totta kai on tulkintaa, täyttyvätkö edellytykset. Kaikki oikeudellinen päätöksenteko perustuu tulkintaan. Näissä asioissa viranomaisella ei kuitenkaan ole tulkinnassaan ja päätöksenteossaan täysin vapaata harkintavaltaa, sillä kun on kyse ihmisten perus- ja ihmisoikeuksista, viranomaisen pitää edistää niiden toteutumista, Lavapuro vetää yhteen.
– On kaikkien osapuolten intressissä, että Suomi noudattaa kansainvälisoikeudellisia velvoitteita ja turvapaikanhakijoiden ja ulkomaalaisten asiat hoidetaan oikein ja laillisesti, oikeusvaltion periaatteiden ja Suomen kansainvälisten sitoumusten mukaisesti.
Turvapaikanhakijan oikeuksien loukkausta on mahdotonta korjata jälkeenpäin, jos henkilö palautetaan, vaikka hänelle olisi pitänyt myöntää turvapaikka.
Harkintavaltaa ei ole haluttu rajoittaa
Asianajaja Ville Punto aloitti työskentelyn ulkomaalaisasioiden parissa vuonna 2003, eli jo ennen vuonna 2004 annettua täysin uusittua ulkomaalaislakia. Laki oli tervetullut, sillä se täsmensi säädöksiä ja mahdollisti oikeuskäytäntöjen muodostumisen ja kehittymisen.
Ulkomaalaisjuridiikkaa on Punton mielestä silti edelleenkin leimannut mahdollisuus lain väljään tulkintaan.
– Lain soveltajan harkintavaltaa ja mahdollisuuksia ulkomaalaisten hakemusten hylkäämiseen ei ole haluttu rajoittaa. Poikkeus on Suomen kansalaisten perheenjäsenten oleskelulupa, joka pitää myöntää, ellei kyseessä ole lumeavioliitto.
Viranomaisten ammattitaito on Punton kokemuksen mukaan parantunut vuosituhannen alusta. Toisaalta poliittinen ilmapiiri vaikuttaa aikaisempaa enemmän ulkomaalaisasioita koskevaan päätöksentekoon niin oleskelulupa- kuin turvapaikka-asioissa.
– Maahanmuuttoviraston päätösdokumentit paranivat olennaisesti tämän vuosikymmenen alussa. Nyt niissä käydään ensin läpi asiaan vaikuttavat faktat, joiden perusteella annetaan sitten oikeudellinen arvio. Faktoja ei ole tarvinnut enää etsiskellä ja myös päätösten laatu on mielestäni parantunut uuden perustelutekniikan myötä.
”Päätöksenteon logiikkaa on alkanut taas ontua”
Punton aloittaessa ulkomaalaisasioiden hoitamisen reilut kymmenen vuotta sitten oli hakijoiden saamissa turvapaikkapäätöksissä usein logiikaltaan omituisia perusteluja – oli päätös sitten myönteinen tai kielteinen. Muutaman hyvän vuoden jälkeen päätösten logiikka on Punton mukaan jälleen alkanut ontua. Muutos on selvää seurausta viimevuotisesta hakemusruuhkasta.
Punto ottaa esimerkiksi päätöksiin palanneista omituisista ajatuskuvioista irakilaisen hakijan, jonka perhe omisti menestyneen liikeyrityksen.
– Hänet oli kaapattu ja kaappaajat olivat vaatineet perheeltä rahaa. Vaikka kertomusta kidnappauksesta ja suojelurahoista ei epäilty, hakijalle ilmoitettiin, että tapaus ei liittynyt häneen henkilökohtaisesti, vaan se kohdistui perheen menestyvään liiketoimintaan. Tällaisten perustelujen käyttö osoittaa mielestäni, että on haluttu toteuttaa hallitusohjelman kirjausta turvapaikkakäytäntöjen kiristämisestä.
Samoin Maahanmuuttovirasto alkoi käyttää sisäisen paon mahdollisuutta hylkäysperusteena laajasti vasta viime vuonna. Aikaisemmin sitä näki Punton mielestä todella harvoin. Muutenkin hänen mukaansa on nähtävissä tasaista kiristymistä kautta linjan, mikä on johtanut kielteisten päätösten lisääntymiseen.
– Vaikka hakijan kertomuksen uskottavuutta ei nykyään yleensä aseteta kyseenalaiseksi, saatetaan kuitenkin todeta, että hakija ei ole profiloitunut sillä tavalla, että hän olisi jatkossa vaarassa. Esimerkiksi tutkintavankeudessa poliittisen toimintansa takia olleelle hakijalle todetaan hylkäysperusteena, ettei hänen toimintansa ole ollut sen laatuista, että viranomaiset olisivat olleet siitä kiinnostuneita, Punto sanoo.
– Turvapaikka-asiaa ratkaistaessa arvioidaan, millainen hakijan tilanne olisi tulevaisuudessa hänen lähtömaassaan. YK:n ihmisoikeusneuvosto UNHCR:n ohjeiden mukaan mennyt vaino antaa vakavan merkin siitä, että niin voi käydä myös tulevaisuudessa. Tämän arvioinnin puutteet ovat nykyisten päätösten keskeinen ongelma.
Ei enää pelkkä pakolaiskysymys
Lakimiehiä työllistäviä – vaikkakin viimevuotista merkittävästi pienempiä – hylkäyssumia on nähty myös aikaisemmin. Hallintokäytännön tiukentaminen vuosikymmenen alussa somalien perheenyhdistämisissä lisäsi valituksia. Samoin kävi, kun oleskelulupaa elinkeinon harjoittamisen perusteella hakeneille Turkin kansalaisille alettiin yllättäen antaa kielteisiä päätöksiä hakemusten määrän noustua.
– Heidän kohdallaan hylkäysperusteena käytettiin syytöstä maahantulosäädösten kiertämisestä, vaikka lakisääteiset ELY-keskusten arviot olivat puoltavia. Virasto tulkitsi pykäliä todella väljästi käyttäessään harkintavaltaansa, Punto arvioi.
– Lakia lähdettiin tietoisesti tulkitsemaan uudella tavalla. Jos hallintokäytäntöön halutaan näin isoja muutoksia, tulisi niiden tekijänä olla lainsäätäjä eikä lakia tulkitseva viranomainen.
Lakia lähdettiin tietoisesti tulkitsemaan uudella tavalla.
Myös tuomioistuimet ovat Punton mukaan lähteneet kiristämään laintulkintaa valituksia käsitellessään.
– Esimerkiksi nämä somalien perheenyhdistämiset ja Turkin kansalaisten elinkeinonharjoittajaluvat, joihin liittyi merkittävä laintulkinnan muutos, menivät tuomioistuimissa lähes sellaisenaan läpi korkeinta hallinto-oikeutta myöten. Se osoittaa, että yleiset maahanmuuttopoliittiset näkökannat heijastuvat niidenkin toimintaan.
Punto muistuttaa, että jos maahan ei haluta ulkomaalaisia, oleskeluluvan saantia pitäisi vaikeuttaa lainsäädännöllä niin, ettei heitä tule tänne.
– Se pitäisi tehdä avoimesti, eikä kuten nyt teemme: annamme ymmärtää, että olemme oikeusvaltio ja toteutamme ihmisoikeussopimuksia, mutta laintulkinnan kautta emme niin tee.