Akatemiaprofessori Kaarlo Tuori ja valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen Helsingin yliopistosta tähdentävät, että poliittisella foorumilla on päätettävä, mihin suuntaan Euroopan unionia halutaan viedä ja miten. Oikeus on keskeinen väline integraatiopäämäärien toteuttamisessa, ja esimerkiksi unionin sisämarkkinoiden toteuttaminen on edellyttänyt tuhansia sivuja määräyksiä.
Tuorin ja Ojasen mukaan euroalueella tarvittaisiin aiempaa tiiviimpää yhteistyötä. Sen sijaan esimerkiksi Iso-Britannia tuntuu pyristelevän eroon unionista tai yrittää jatkuvasti neuvotella itselleen erivapauksia.
Professori Tuori uskoo, että EU:n sisäinen eriytymiskehitys euro- ja ei-euroalueeseen tulee kasvamaan.
– Oikeudellisessa mielessä tämä luo yhä enemmän paineita yhteistyön hoitamiseen EU:n perussopimusten ulkopuolella, mikä taas asettaa jäsenvaltioita ikävästi vastakkain.
– Syntyy jakolinjoja, esimerkiksi Pohjois- ja Etelä-Euroopan välille, ja jäsenvaltioissa herätetään streotypioita toisten jäsenvaltioiden kansalaisista. Yhteinen eurooppalaisuus tuntuu siirtyvän utopistiseksi kangastuksesi, Tuori kuvailee.
– Kansallisten intressien korostuminen näkyy erityisesti taloudellisessa ahdinkotilassa. Kuten olemme nähneet, esimerkiksi Etelä-Euroopassa toisten kansallisuuksien vieroksunta, jopa muukalaisviha, nostavat päätään, Ojanen täydentää.
Eurooppalaisten kriisivaltioiden ahdinko synnyttää tuntoja myös apua antavissa maissa.
– Käännymme tuijottamaan omaan napaamme. Yhä monien suomalaisten mielestä Eurooppa on jossain muualla, euro ei tunnu omalta rahalta ja kreikkalaisten ongelmat koetaan heidän omikseen, professori Ojanen kritisoi.
Nopeutta demokratian kustannuksella
Euroopan unionin päätöksentekoprosessi saa usein moitteita hitaudestaan. Tuori ja Ojanen katsovat, että ongelma on joissakin asioissa pikemminkin päinvastainen.
Heidän mukaansa on totta, että EU:n normaali lainsäädäntöprosessi on erittäin hidas. Lissabonin sopimuksen myötä on kuitenkin siirrytty valtaosin määräenemmistöpäätöksiin jäsenvaltioiden täyden yksimielisyyden sijaan, mikä on nopeuttanut prosessia.
Tietyissä asioissa yksimielisyyttä vaaditaan edelleen, mutta monesti sitä on varsin hankala saavuttaa. Professorien mukaan tämä on johtanut siihen, että päätöksiä tehtäessä on jouduttu venyttämään laintulkintaa ja turvautumaan järjestelyihin, joita unionin perussopimukset eivät kata. Esimerkiksi talouskriisin hoidossa on lähdetty sopimaan asioista erilaisin jäsenvaltioiden välisin sopimuksin. Muun muassa Euroopan vakausmekanismi, fiscal pact ja budjettikurisopimus syntyivät näin.
– Demokratian toteutumisen näkökulmasta tämä on kyseenalainen tapa viedä asioita eteenpäin, Tuori huomauttaa.
– Euroopan parlamentti on täysin sivussa päätöksenteossa, kun asioita hoidetaan hallitustenvälisin sopimuksin, Ojanen korostaa.
Toisinaan päätöksiä tehdään ja käsiä sidotaan aivan liian nopeasti myös korkealla poliittisella tasolla. Ojanen huomauttaa oikeudellisen päätöksenteon joutuvan tällöin ota tai jätä -tilanteen eteen.
Eduskunnan asema vahvistunut
Mitä tulee kansallisen parlamentin asemaan ja mahdollisuuteen vaikuttaa päätöksentekoon valmisteluvaiheessa, Suomi kuuluu Tuorin mukaan Euroopan kärkimaihin.
– Meillä asioita pystytään käsittelemään aika nopealla aikataululla.
Tuori kertoo yleensä arvioitavan, että kansallisessa poliittisessa järjestelmässä hallituksen asema korostuu parlamentin kustannuksella, koska päätöksenteko yhteisömetodissakin lepää hallituksen ja ministerineuvoston olalla.
Hän kuitenkin kertoo yhtyvänsä arvioihin, joiden mukaan Suomessa olisikin tapahtunut juuri päinvastoin eli eduskunnan asema olisi Euroopan unionin myötä jopa vahvistunut suhteessa hallitukseen.
– Näen kovin myönteisenä sen, että hallitus ottaa vakavasti eduskunnasta tulevat ohjeet, vaikka ne eivät voikaan olla sitovia, Tuori sanoo.
Suomi profiloitumassa häiriköksi
– Suomi on hokenut pitkään, että meidän pitää olla erityisessä ytimessä Euroopan unionin asioista päätettäessä. Nyt alamme siirtyä asetelmaan, jossa Suomenkin jalat ovat ikään kuin oven molemmin puolin, Tuomas Ojanen analysoi.
Hän nostaa esimerkiksi rahamarkkinaveron, jonka osalta Suomi ei halunnut ytimeen eli mukaan veroa valmistelevaan joukkoon.
Akatemiaprofessori Tuori yhtyy Ojasen näkemyksiin.
– Suomen linja on muuttunut, sanoipa hallitus mitä tahansa. Tämä tarkoittaa samalla Suomi-kuvan muuttumista muissa jäsenvaltioissa.
Tuori kuvailee Suomen profiloituvan enemmän tai vähemmän häirikkönä, joka ei kuitenkaan ole pystynyt tarjoamaan konstruktiivista vastaehdotusta.
– Jos kehitystä arvioidaan yhteiseurooppalaisen identiteetin kannalta, on paradoksaalisesti hyvä asia, että ensimmäistä kertaa ymmärretään Euroopan valtioiden kohtaloiden olevan toisiinsa sidoksissa. Se, mitä tapahtuu yhdessä valtiossa, vaikuttaa muualla, Tuori tähdentää ja muistuttaa, että vasta nyt EU-kysymykset olivat laajemmin esillä vaaleissa.
Professorit kritisoivat, että talouskriisi tuntuu edelleen peittävän kaiken muun EU:ssa tapahtuvan alleen. Unionista tulevia hyviä asioita, kuten ihmisten, tavaroiden ja palvelujen vapaata liikkumista ei juuri tuoda julkisessa keskustelussa esiin.
Syvempää yhteistyötä tarvitaan
Tuori toivoo, että unionilla on tulevaisuus.
– Mutta näen väistämättömänä, että sen sisäinen eriytyminen syvenee. Suomelle se ei ole ongelmatonta myöskään siinä suhteessa, että naapurimme Ruotsi on euron ulkopuolella, hän pohtii.
– Talouskriisi on opettanut, että yhteistyön syventäminen ja kansallisesta suvereniteetista luopuminen on väistämätöntä ja tarpeellista.
Professorien mukaan iso kysymys onkin, miten EU:n lisääntyvä toimivalta saadaan demokraattisiin uomiin.
– Juristina näen, että prosessien vieminen läpi perussopimusten edellyttämällä tavalla on demokratian toteutumisen vähimmäistae, Ojanen sanoo.
Nopeita ja näennäisesti helppoja ratkaisuja pitäisi jaksaa vastustaa, vaikka tie on vaikea.
Fakta
YKSIMIELISYYDESTÄ MÄÄRÄENEMMISTÖPÄÄTÖKSIIN
Jäsenvaltioiden yksimielisyys on ollut lähtökohtana Euroopan unionin päätöksenteossa. Maastrichtin sopimus vuodelta 1992 on yksi Euroopan unionin päätöksenteon kulmakivistä. Siinä unionin toiminnot jaoteltiin niin kutsuttuihin pilareihin, joissa toimivalta vaihteli jäsenmaiden ja EU:n toimielinten välillä. Vaikeaselkoiseksi ja kankeaksi luonnehdittu pilarirakenne purettiin ja unionin päätöksentekojärjestelmää selkeytettiin vuonna 2007 allekirjoitetulla Lissabonin sopimuksella.
Sen myötä suurimmasta osasta lainsäädäntöä päätetään jäsenmaiden määräenemmistöllä. Yksimielisyyden vaatimus säilyi edelleen verotusta sekä pääsääntöisesti myös ulko- ja turvallisuus- sekä sosiaalipolitiikkaa koskevassa päätöksenteossa. Se tarkoittaa, että kaikkien jäsenvaltioiden on neuvostossa hyväksyttävä ehdotettu ratkaisu.
Nykyisin päätöksenteossa pääsääntönä on yhteispäätös eli niin sanottu tavallinen lainsäätämisjärjestys. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltioiden ministereistä koostuva neuvosto ja Euroopan parlamentti päättävät lainsäädännöstä yhdessä komission ehdotuksen pohjalta.
Komission siviilioikeusyksikkö: Hitaudella on puolensa
Euroopan unionissa oikeuspolitiikan lainvalmisteluprosessi perustuu viisivuotisiin poliittisiin ohjelmiin. Euroopan komission siviilioikeusyksikön päällikkö Salla Saastamoisen mukaan ohjelmissa kuvataan, mitä lainsäädäntöä kulloinkin voimassa olevan ohjelman puitteissa on tarkoitus tehdä.
– Se auttaa meitä suunnittelemaan työtämme seuraavalle tasolle sekä rauhoittaa arkea, kun kaikki osaavat arvioida, mitä on tulossa.
Saastamoinen kertoo esimerkin päätöksentekoprosessin aikajänteestä siviilioikeuden alalla. Vuoden 2000 ohjelmassa kehotettiin unionia valmistelemaan ohjeita perintötuomioita koskevien päätösten tunnustamisesta. Aluksi komissio teki oikeusvertailevan tutkimuksen, joka saatiin päätökseen vuonna 2003. Julkinen kuuleminen jatkui vuoteen 2005 ja vaikutusten arviointi vuosiin 2007–2008. Näiden pohjalta komissio antoi asetusehdotuksen vuonna 2009, mikä viipyi neuvoston ja parlamentin käsittelyssä kaksi ja puoli vuotta. Asetus annettiin kesällä 2012 ja se tulee sovellettavaksi unionin jäsenvaltioissa vuonna 2015.
– Hitaudella on myös hyviä puolia. Kuuleminen ja vaikutusten arviointi antavat jäsenvaltioille ja muille sidosryhmille vaikutusmahdollisuuksia tulevien säädösten sisältöön, jolloin niitä pystytään säädösten voimaantullessa soveltamaan paremmin käytännössä. Päätöksentekoprosessin pitkä aikajänne edesauttaa myös poliittisen yhteisymmärryksen saavuttamista sekä helpottaa jäsenvaltioita sopeutumaan uuteen lainsäädäntöön, Saastamoinen painottaa.
EU:n lainsäädäntöprosessissa sekä siviili- että rikosoikeuden puolella on perinteisesti noudatettu yleistä legaliteettiperiaatetta eli unionin perustamissopimuksista on pitänyt löytyä oikeusperusta päätöksille.
– Nyt eräänlainen yleinen ajattelu on nostamassa päätään. Asioita tehdään, vaikka niistä ei ole nimenomaan sovittu perustamissopimuksissa, Saastamoinen pohtii ja mainitsee esimerkkinä komission jäsenvaltioille osana EU-ohjausjaksoa antamat maakohtaiset suositukset oikeusjärjestelmän tai julkisen hallinnon tehostamisesta.
– Vaikka EU:ssa valtaosasta asioista päätetään määräenemmistöllä, kaikki jäsenmaat pyritään silti saamaan päätösten taakse, Saastamoinen muistuttaa. Tietyissä asioissa myös yksityisoikeuden puolella, esimerkiksi perheoikeudessa, vaaditaan jäsenvaltioiden yksimielisyyttä.
– Perustamissopimuksessa on olemassa niin sanottua tiivistettyä yhteistyötä koskeva säädös, mikä tarkoittaa, että tietyin edellytyksin jäsenvaltiot voivat sopia joistakin asioista syvemmin.
Saastamoisen mukaan tätä on sovellettu yksityisoikeudessa esimerkiksi avioeroja koskevassa lainsäädännössä, koska kulttuurieroista johtuen jäsenvaltioiden yksimielisyyttä oli mahdotonta saavuttaa.
– Säädöksen soveltaminen pitää kuitenkin aina olla poikkeus, hän korostaa.
Niin ikään on tärkeää ymmärtää, että siviilioikeuden alalla annettujen tuomioiden vastavuoroinen tunnustaminen ei välttämättä edellytä jäsenvaltioiden substanssilainsäädännön täydellistä harmonisointia.
– Kun pystymme tekemään hyvää yhteistyötä, voimme luottaa puolin ja toisin siihen, että päätökset voidaan tunnustaa toisissa jäsenvaltioissa, Saastamoinen sanoo.
