Uskottavuusongelmia

Suomi jää useiden eurooppalaisten maiden taakse, kun arvioidaan lainvalmistelua. 

Lainvalmisteluprosessista on julkaistu hiljattain uusi opas, mutta valmistelun taso vaihtelee edelleen hankkeesta toiseen: lakeja saatetaan valmistella kiireessä, ja esitysten vaikutusarvioinneissa on usein toivomisen varaa. 

Ongelmat tiedostetaan laajasti:­ kotimaisten kriitikoiden lisäksi OECD on kehottanut jo kahdesti­ Suomea panostamaan lain ­valmisteluprosessin kehittämiseen. Asiaa on yritetty ratkoa useammissa hankkeissa vuosien ajan. 

Asiantuntijoita ihmetyttää lainvalmisteluprosessin kehityksen vähäisyys yrityksistä huolimatta. Yksi asiaa aktiivisesti esillä pitäneistä asiantuntijoista on Oikeus­poliittisen tutkimuslaitoksen lainsäädäntötutkimuksen emeritus­professori Jyrki Tala, jonka mukaan lainvalmistelun kehittämisessä voidaan puhua jo uskottavuuskriisistä.

– Suomessa on 20 vuotta ­yritetty tehdä paremmin lainvalmistelutyötä, Tala ihmettelee.

Erilaisista yritelmistä huolimatta tulokset eivät ole vakuuttavia. Tällaisia hankkeita ovat olleet muun muassa Paremman säätelyn toiminta­ohjelma vuodelta 2005–2006 ja Sujuvampaan lainvalmisteluun -hanke vuosilta 2010–2012.

Jälkimmäisen hankkeen tuloksena julkaistiin uusi lainvalmistelun­ prosessimalli ja sähköinen­ prosessi­opas. Hankkeen tulokset eivät Talan mukaan kuitenkaan auttaneet ­ratkaisemaan keskeisiä ongelmia: 

– Kyseessä on kuvaus siitä, miten lainvalmistelun pitäisi edetä, mutta kokeneet lainvalmistelijat tietävät sen muutenkin. 

Jotain pitäisi tehdä, mutta miten?
 

Kiire valitettavasti näkyy

Mitä ontuva valmisteluprosessi käytännössä tarkoittaa?

Lakimiesliiton oikeuspoliittisen valiokunnan puheenjohtaja Petra Spring-Reimanin mukaan se saattaa­ tarkoittaa esimerkiksi kiirettä ja riittämättömiä resursseja. 

– Kansainvälistä vertailua ei tehdä tarpeeksi tai se jää kapeaksi, eikä ole selvää, minkä takia tietyt maat on valittu vertailuun mukaan.

Kiire lisääntyy Spring-Reimanin mukaan koko ajan. 

– Aikataulut ovat tiukentuneet, enkä ole varma, johtuuko se poliittisista vai muista syistä. Saattaa olla, että poliitikot haluavat nimensä lakiin tai että säästöjä on vain tehtävä nopeasti. Huono taso kuitenkin kostautuu: kun laki tulee voimaan, ongelmia saattaa­ tulla ilmi jälkikäteen, Spring-­Reiman pohtii.

– Lausuntoajat ovat myös lyhentyneet liikaa tärkeissäkin hankkeissa, ja ne ovat saattaeet osua loma-aikoihin. Tämä ei varmaan ole tahallista, mutta vaikuttaa siltä, että resurssipulan takia projekteja pitää saada hirveän nopealla aikataululla läpi.

Myös lokakuun alussa julkaistussa oikeusministeriön tulevaisuuskatsauksessa todettiin, että lainvalmisteluun tulisi varata ­riittävästi aikaa.

Oikeusministeriön lainvalmis­teluosaston lainsäädäntöneuvos Mari Aalto toivoisi, että valmistelun­ vaatima aika ymmärrettäisiin poliittisella tasolla. 

– Jos päätökset jäävät viime ­tippaan ja valmistelijalla on liian lyhyt aika tehdä työnsä, tarvittavia tausta­tietoja ei välttämättä ehdi hankkia. 

Aalto on työskennellyt Euroopan­ komissiossa ja seurannut EU-­lainsäädännön soveltamista kotimaassa. EU-lainsäädäntö monimutkaistaa asetelmaa entisestään.

– Yksi lisähaaste on se, että joskus­ EU-lainsäädäntö istuu ­huonosti suomalaiseen oikeusjärjestelmään. On suuri haaste selvittää, miten EU:n instrumentit sovelletaan Suomen oikeusjärjestelmään. Direktiiveillä saattaa olla kovin lyhyet implementointi­ajat.

Ministeriöissä on myös toisis­taan poikkeavia käytäntöjä ja ­järjestelmiä. Aallon mukaan oikeus­ministeriössä valmisteluun panostetaan, mutta tilanne saattaa vaihdella. 

– Kaikissa ministeriöissä ei ole erillistä lainvalmisteluosastoa. Lainvalmistelu on vaativaa työtä ja edellyttää keskittymistä. Jos lainvalmis­telija tekee työtä muiden valvollisuuksien ohessa, kokemusta ja erityisosaamista ei välttämättä kerry.

Viime aikoina haasteita ovat lisänneet myös oikeushallinnon säästöpaineet. Kun säästöjä suunnitellaan, välilliset ja suorat vaikutukset tulisi arvioida tarkkaan ja edetä maltillisesti. 
 

 

Huonossa laissa iso hintalappu

Säästöjä ei pitäisi Petra Spring-­Reimanin mukaan kiirehtiä, sillä tämä saattaa myöhemmin tulla kalliiksi. 

– Pahimmillaan huonosti suunnitellut säästöt saattavat hankaloittaa prosesseja, joita niiden piti yksinkertaistaa. Kun tehdään osittaisia uudistuksia, kokonais­kuvasta tulee omituinen.

Yhden paikan säästö saattaa myös luoda kustannuksia ­toisaalla, esimerkiksi lisääntyneenä työ­määränä tuomioistuimissa.

Lakien vaikutuksia tulisikin tutkia tarkemmin valmistelu­vaiheessa. Vaikka lain valmistelun ohjeet velvoittavat tekemään vaikutusarviointia, sen taso vaihtelee.  

– Ohjeiden mukaan pitäisi ­selvittää muun muassa vaikutukset­ kotitalouksiin, yrityksiin, julkiseen talouteen ja sosiaalisesti, Jyrki Tala muistuttaa. 

– Tutkimusten mukaan arvioinnissa on kuitenkin paljon parantamisen varaa sisällöllisesti ja laadullisesti. Ehkä noin 60 prosentissa on tietoa vaikutuksista julkiseen talouteen, 40 prosentissa sanotaan jotain yritysvaikutuksista, 20 prosentissa vaikutuksista kotitalouksiin. Näissä laskelmissa on saatettun saatettu hyväksyä se, että yksikin virke, jossa ­tunnistetaan vaikutus, riittää – vaikka se ei olisi sisällöltään välttämättä laadukas tai oikeassa. 

Talan mukaan olisi tärkeää arvioida ja vertailla vaikutusarviointeja kriittisesti.

 

 

Itsenäinen vaikutusarviointi­yksikkö? 

Kuka vaikutusarviointia voisi ­sitten vertailla ja arvioida yhtenäisillä kriteereillä?

Tala ehdottaa valtioneuvoston yhteyteen perustettavaa yksikköä, joka erikoistuisi vaikutusarviointien tarkastamiseen. 

Yksikkö voisi tarkistaa laki­esitykset ja tarvittaessa palauttaa ne valmisteluun jo ennen lausunto­kierrosta. 

– Tässä ei olisi kyse sanktioista vaan vertaisarvioinnista, Tala ­huomauttaa. 

– Vaikka suomalainen laaja kuulemismenettely toimii hyvin, ­järjestelmän kääntöpuoli on se, että lausunnot tulevat sellaisessa vaiheessa, ettei vaikutusmahdollisuus ole enää optimaalinen. ­Lausuntokierroksella esitykseen on vaikea enää vaikuttaa.

Kokemukset muualta vastaavista ovat rohkaisevia. Tala mainitsee Ison-Britannian, Ruotsin, Saksan ja Euroopan unionin. 

– Kaikkialla, joissa ollaan viimeisen kymmenen–viidentoista vuoden aikana menty lainvalmistelun arvioinnissa eteenpäin, se on tapahtunut tämän­kaltaisen organisaation kautta.

Myös oikeusministeriön tulevaisuuskatsaus suosittelee olemassa olevien ohjeiden aktiivisemman hyödyntämisen lisäksi valtioneuvoston yhteyteen perustettavaa arviointia tukevaa asiantuntija­yksikköä. 

Vaikutusarviointiyksikkö ei ­ratkaisisi kaikkia lainvalmistelun ongelmia, mutta se olisi askel oikeaan suuntaan, Tala muistuttaa. 

– Onnela ei aukea, vaikka ­vaikutusarviointiyksikkö saataisiin perustettuakin, koska kaikkea ei voida etukäteen tietää. Vaikutusarvioyksiköistä on kuitenkin tullut kaikissa esimerkkimaissa hyvän lainvalmistelukäytännön yleisiä puolestapuhujia. 

Seuraava askel on Talan mukaan jälkiarviointi.

– Maissa, joissa vaikutus­arviointiyksikkö on saatu perustettua, ollaan nyt ottamassa seuraava askel, jossa korostetaan jälkikäteisarviointia. Näin voidaan oppia toimimaan fiksummin tulevaisuudessa ja oppia tehdyistä erehdyksistä.

Jälkiarvioinnista puhuminen on kuitenkin kauaskatseista optimismia. Ennen kuin jälkiarvioinnista tai uusista toimielimistä voidaan puhua, pitäisi olemassa olevien ohjeiden mukainen prosessi saada toimimaan.
 

 

Kiireellä valmisteltua­ ­poliisi- ja esitutkinta-la­in­säädäntöä muutettiin­ jo ennen kuin se tuli voimaan

Poliisi-ja esitutkintalainsäädäntöä uudistettiin vuosina 2007–2011. 

Oikeusministeriö ja sisäasiainministeriö asettivat 12.3.2007 toimikunnan  valmistelemaan esitutkintalain, pakkokeinolain ja poliisilain kokonaisuudistusta. 

Eduskunta hyväksyi maaliskuussa 2011 uuden esitutkintalain (805/2011) ja uuden pakkokeinolain (806/2011).

Jo ennen lakien voimaantuloa hallitus antoi kuitenkin uuden esityksen maaliskuussa 2013 lakien täsmentämiseksi. Esimerkiksi mahdollisuutta käyttää televalvontaa ja -kuuntelua haluttiin laajentaa. 

Oikeusministeri Anna-Maja Henrikkson perusteli muutosta täysistunnossa tuolloin sillä, että uudistettava kokonaisuuden ollessa laaja kaikkia tarpeellisia seikkoja ei pystytty valmisteluvaiheessa ottamaan huomioon. 

Uudistus oltiin aikanaan hyväksytty vaalien alla ja samassa täysistunnossa kokoomuksen kansanedustaja Kari Tolvanen, joka oli vuonna 2011 käynyt asiantuntijana kuultavana mainitsi huomanneensa, että ” valmistelua leimasi todella paha kiire. Lopputuloksena oli hieman torso lainsäädäntö”. Hänen käsityksensä oli, että “edellinen eduskunta ilmeisesti kovalla kiireellä aikanaan hyväksyi esitutkinta- ja pakko­keinolainsäädännön”.

Eduskunta käsitteli uuden esityksen lakien muuttamiseksi joulukuussa ja hyväksyi ehdotukset. Laki esitutkintalain muuttamisesta 1145/2013 annettiin 30.12.2013 ja lainsäädäntö uudistui 1.1.2014. Uusissa laeissa viranomaisten toimivaltuudet on nyt säännelty yksityiskohtaisemmin ja täsmällisemmin kuin aikaisemmin.

­

Teksti: Tuuli Hongisto

Kuvitus: MCI Press