Vuoden alussa hyväksytty hankintadirektiivipaketti sisältää niin sanotun klassisen hankintadirektiivin, erityisalojen hankintadirektiivin sekä täysin uuden direktiivin käyttöoikeussopimusten tekemisestä. Komission tarkoituksena oli myös yksinkertaistaa ja joustavoittaa hankintamenettelyä ja vähentää byrokratiaa.
Kuntaliitossa työskentelevän lakimiehen Katariina Huikon mukaan uudistus on johtanut detaljien määrän kasvuun. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä on leivottu direktiivien sisään, mikä näkyy sidosyksiköitä ja hankintaviranomaisten yhteistyötä sekä hankintasopimusten muuttamista koskevissa artikloissa.
– Komissio haluaa antaa vastauksia moniin sellaisiin kysymyksiin, jotka ovat olleet tähän asti ”harmaalla sektorilla” tai oikeuskäytännön varassa. Lopputuloksena on siis niin sanottu ”yksityiskohdilla yksinkertaistaminen”, Huikko toteaa huvittuneena.
Toisaalta direktiivipakettiin on tuotu painotuksia Euroopan unionin poliittisista tavoitteista, kuten innovaatioiden edistämisestä, laadun korostamisesta ja ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien huomioonottamisesta.
– Ehdotuksella lisätään monessa kohdin hankintaviranomaisen hallinnollista taakkaa. Vaikka hankintamenettelyn määräaikoja, ilmoittamisvelvoitteita ja menettelyjä on pyritty keventämään, menettelystä voi osin tulla raskaampaa, Huikko pohtii.
Lakimiehelle uudistus merkitsee valtavaa määrää uutta tulkintamateriaalia EU-tasolla. Direktiivien johdanto-osat sisältävät paljon perusteluluonteista ja lainsäätäjän tahtoa kuvaavaa materiaalia, josta Huikon mukaan on suurta apua direktiivien tulkinnassa.
– Vain 20–30 prosenttia direktiiveistä sisältää täysin uutta aineistoa, mutta koska yksityiskohtia on lisätty niin paljon, riittää tässäkin määrässä runsaasti omaksuttavaa kaikille hankintojen parissa työskenteleville.
Kilpailutuslainsäädäntöön kokonaisuudistus
Uusi hankintadirektiivi tuo mukanaan kaksi uutuutta hankintamenettelyihin sekä joitain muutoksia kotimaisessa hankintalaissa tunnettuihin prosesseihin, kuten neuvottelumenettelyyn. Sosiaali- ja terveyspalveluiden kilpailuttamisvelvoite korostuu, sillä niille säädetään oma EU-kynnysarvo. Lisäksi palveluja koskevien käyttöoikeussopimusten kilpailuttamisvelvoite ulotetaan erityisalojen hankintasääntelyyn.
Yhteiskunnallisessa keskustelussa on korostunut sosiaalisten näkökohtien huomioiminen. Hankintayksikkö voi edellyttää tarjoajalta työttömän työnhakijan työllistämistä tai muuta yhteiskunnallista panostusta hankintasopimuskauden aikana. Sama tavoite ilmenee uusissa direktiiveissä.
Toisaalta hankintalaillakaan ei voida puuttua julkisuudessa parjattujen veroparatiisiyhtiöiden käyttöön, koska verokilpailua esiintyy EU:n sisälläkin.
– Vaikka uudet direktiivit antavat jäsenmaille liikkumavaraa yksittäisissä kysymyksissä, kuten pk-yritysten huomioimisessa sekä tietyissä alihankinnoissa, tulevaisuutta on vielä kovin vaikea ennustaa. Siitä jäsenmaiden pitää käydä sisäistä kansallista keskustelua direktiivien voimaansaattamisen yhteydessä, Hulkko muistuttaa.
Direktiivin yhtenä tarkoituksena on myös rakenteellisen korruption estäminen sekä se, etteivät hankinnat menisi toistuvasti samalle toimittajalle.
Kunnat parhaimpia tilaajia
Kunnat käyttävät Suomessa julkisiin hankintoihin noin 13–14 miljardia euroa vuodessa, mikä tarkoittaa 10 000–11 000 hankintailmoitusta. Hankinnat eroavat hankinnan kohteen tai lajin mukaan. Ilmoituskynnys sosiaali- ja terveyspalveluissa sekä rakennusurakoissa on korkeampi kuin tavaroiden ja palvelujen osalta. Konsultteja kunnat käyttävät usein sellaisissa hankintakokonaisuuksissa, joissa niillä ei ole omaa substanssiosaamista.
Kansalliset kynnysarvot alittavien, niin sanottujen pienhankintojen osalta kunnat voivat itse määritellä, minkä arvoiset kokonaisuudet ne kilpailuttavat ja millaisilla menettelyillä. Yleensä kilpailuttamisraja kulkee noin 5 000 eurossa.
Hankintayksiköllä pitää olla painava syy, miksi yksittäinen hankinta jätetään kilpailuttamatta, ja hankintalaissa oltava tyhjentävä lista perusteista, milloin suorahankinta voidaan tehdä. Kynnysarvon ylittävät hankinnat tulee aina kilpailuttaa.
– Hallitusohjelmassa on todettu, että kansallisia kynnysarvoja nostettaisiin lähelle EU-kynnysarvoja. Tämä tullee harkittavaksi hankintalain uudistamisen yhteydessä, Huikko arvioi.
Tutkimustyökin voi olla hankintaa
Oikeuskansleri Jaakko Jonkan mukaan filosofi Pekka Himasen ”Kestävän kasvun malli” -tutkimustyö olisi pitänyt kilpailuttaa. Vaatimusta kierrettiin muodollisin perustein, kuten ettei tutkimuksella ollut vain yhtä rahoittajaa.
Hankintalakia ei sovelleta yhteisrahoitteisiin tutkimus- ja kehittämispalvelujen ostoihin.
– Vaikka hankintalakia ei tarvitsisi käyttää, pitää muistaa, että kaikkeen hallintotoimintaan on sovellettava hallintolakia ja sen tasapuolisuusvaatimusta, muistuttaa Tomi Voutilainen, informaatio- ja tietoteknologiaoikeuden professori Itä-Suomen yliopistosta. Tutkimushankkeita tai selvityksiä tilattaessa on muistettava menettelyjen avoimuus.
Toisaalta se, onko kysymys tutkimuksesta vai konsultointityyppisestä selvityksestä, jää viranomaisen harkintaan. Hankintalaki on tässä suuntaa-antava. Asiaa on osattava arvioida valtionavustuslain näkökulmasta.
– Ainakaan tieteellistä tutkimusta eivät ole konsulttityyppiset selvitykset, joiden sisältöön tilaaja voi vaikuttaa tai jota se voi kontrolloida. Tieteellisen tutkimuksen kriteereitä ovat aina, että tutkimus tehdään riippumattomasti, tutkimustulokset ovat julkisia ja että tiedeyhteisö voi niitä arvioida, Voutilainen muistuttaa.
Tutkimuksen laatukriteerit riippuvat rahoittavasta organisaatiosta. Esimerkiksi Suomen Akatemia käyttää vertaisarviointia rahoitushakemusten osalta. Tämä tarkoittaa ulkomaisten arvioitsijoiden käyttöä.
Kenelle rahoitusta myönnetään, arvioidaan laadullisin perustein. Rahanjako ei saa olla mielivaltaista eikä vain yhden asiantuntijan lausunnosta kiinni.
– Himasen tapauksessa osattiin taitavasti luovia hankintalakia, mutta jos lähdetään tilaamaan yksityisiltä yrityksiltä tutkimuksia, pitäisi olla selkeät näytöt siitä, että kysymys on tutkimus- ja kehittämispalvelusta eikä konsultoinnista, Voutilainen toteaa.
– Tällöin selviää, miksi hankintalakia ei sovelleta ja miksi valtionavustuslaki tulee sovellettavaksi. Hankintalaki kieltää menettelyt, joilla pyritään selkeissä hankintalain piiriin kuuluvissa tilanteissa kiertämään lakia.
Valtion varojen käyttö perustuu aina johonkin säädökseen.
– Vapaata liikkumatilaa on erittäin vähän. Se, mikä pätee yksityisellä sektorilla, ei aina toimi julkisessa hallinnossa, Voutilainen huomauttaa.
Hän ihmettelee, miksi näin suuressa hankkeessa rahaa ei ohjattu esimerkiksi yliopistolle.
– Jos tutkija toimii yliopistolla professorina, millä perusteilla tutkimustyötä tehdään oman yrityksen kautta? Konsultointi on erikseen, ja siihen meillä on tietysti elinkeinonvapaus.
Voutilaisen mielestä Himasen tapauksesta herää myös kysymys, onko järkevää ylläpitää useita organisaatioita tutkimusrahoitukselle.
– Esimerkiksi Suomen Akatemian ja Tekesin organisaatiot voisi yhdistää, vaikka rahoitus kohdentuisikin edelleen erityyppisiin kohteisiin, hän ehdottaa.
Professorista vähäisempi määrä rahoitusorganisaatioita voisi olla jopa tehokkaampaa kuin se, että rahaa jakavat useat hallinnolliset tahot, kuten valtioneuvoston kanslia, Sitra, Tekes, Suomen Akatemia, EU:n rahoituslähteet tai ELY-keskukset.
Tutkimusrahoituksen hallinnollinen keskittäminen olisi Voutilaisesta paikallaan myös hakumenettelyn yksinkertaistamiseksi.
– Mahdollisimman samanlaiset ehdot kaikille vähentäisivät hallinnollista taakkaa tutkimuslaitoksissa, tehostaisi tutkimusrahoituksen jakamista ja erityisesti rahoituksen käytön valvontaa.
