Uusi kuntalaki vuoteen 2017 mennessä Lain tunnistettava muuttunut kuntamaailma

Vuoden 1995 jälkeen kuntalakiin on ehditty kajota osittaisuudistuksilla kaikkiaan 21 kertaa. On jo suuren uudistuksen aika, eivätkä pienet päivitykset riitä, sanoo hallitusneuvos Auli Valli-Lintu valtiovarainministeriön kuntaosastolta. Valli-Lintu on uudistamistyössä keskeisesti mukana.

Uudistamistyö on Auli Valli-Linnun mukaan jo käynnistynyt. Parhaillaan virkamiestyöryhmä kartoittaa lain uudistamistarpeita. Hallinto- ja kuntaministeri Tapani Töllin (kesk.) asettaman työryhmän tulee saattaa pohjatyö parlamentaariselle komitealle valmiiksi ensi vuoden tammikuun loppuun mennessä.

– Saamamme toimeksianto perustuu siihen tosiasiaan, että kunnat ovat jo erilaistuneet voimakkaasti ja kuntien toimintaympäristö on olennaisesti toisenlainen kuin vuoden 1995 kuntalain tultua voimaan, Valli-Lintu selvittää.

Vuonna 2005 käynnistetty kunta- ja palvelurakenneuudistus on vauhdittanut kuntia kuntaliitoksiin. Vuoden 2009 alussa liitoksia tapahtui ennätysmäärä: vuonna 2008 kuntia oli 415, tänään enää 342. Samanaikaisesti koko joukko kuntia on valinnut selviytymisstrategiakseen yhteistoiminnan.

Kun kunta- ja palvelurakenneuudistuksen Paras-puitelaki edellyttää kunnilta 20 000 asukkaan terveydenhuollon väestöpohjan, kunnat ovat hakeneet naapuriensa kanssa erilaisia yhteistoimintamalleja perustaen muun muassa kuntayhtymiä ja liikelaitoksia.

– Entistä useammassa kunnassa budjetista peräti 60–70 prosenttia on siirretty kunnanvaltuustolta erilaisille yhteistoimintaelimille välillisen päätöksenteon piiriin. Iso kysymys on, riittävätkö kuntien nykyiset ohjausvälineet ja miten ylipäätään voidaan vahvistaa kunnallisen itsehallinnon roolia tässä tilanteessa, Valli-Lintu toteaa.

Virkamiestyöryhmä maalaa ison kuvan

Kuntaministeri Töllin toimeksiannon mukaisesti virkamiestyöryhmän tulee tarkastella kuntalain muutostarpeita muun muassa kuntien johtamis- ja ohjausjärjestelmien sekä päätöksentekojärjestelmän kannalta.

Parlamentaarinen komitea pääsee aikanaan ratkomaan, millaisia ovat ne välineet, joilla valta pysyy kuntien käsissä silloinkin, jos valtaosa kunnan budjetista on valtuuston suoran määräysvallan ulottumattomissa. Tai kuka kuntaa jatkossa johtaa: virkajohtaja vai luottamushenkilö pormestarin mandaatilla?

Komitea pääsee pohtimaan myös luottamushenkilöorganisaatioiden tulevaisuutta: minkälaisia organisaatioita kunnat ovat tulevaisuudessa ja minkä suuruisia toimivat kunnanvaltuustot voisivat jatkossa olla?

Virkamiestyöryhmän on selvitettävä komiteatyön pohjaksi asukkaiden mahdollisuudet osallistua kunnan asioiden suunnitteluun ja päätöksentekoon.

Katse tulee kiinnittää myös kunnan rooliin palvelutuotannossa.

– Kuntalain säännökset palvelujen tuottamisesta ovat niukat. Kuntien palvelutuotanto on markkinaehtoistunut ja EU-kilpailuoikeus asettaa tarkkoja vaatimuksia tälle toiminnalle, Auli Valli-Lintu muistuttaa.

Kuntien varsinainen kestohaaste on ollut kuntatalous. Siksi kuntaministerin asettaman virkamiestyöryhmän tulee tarkastella kuntatalouden sisäisen ohjauksen tarvetta.

– Talouden ohjaus korostuu uusien yhteistoimintajärjestelyjen vuoksi. Mitä enemmän rahaa siirtyy peruskunnan käsistä erilaisille yhteistoimintaelimille, sitä parempia ohjausvälineitä tarvitaan. Myös talouden tasapainottamissäännökset tulevat komitean pöydälle.

Auli Valli-Lintu myöntää, että virkamiestyöryhmän saama toimeksianto on poikkeuksellisen laaja. Ja samalla erinomaisen mielenkiintoinen.

– Tehtävämme on maalata päättäjien eteen iso kuva kuntien nykytilanteesta. Pyrimme näyttämään, millaiset muutospaineet kehitystä ohjaavat, ja osoitamme kohdat, joissa nykyinen laki ontuu kuntien kannalta vaikeimmin. Näytämme siis, mitä pykäliä lain uudistamisessa tulee "pommittaa" voimallisimmin.

Hyvä esimerkki muutostarpeista liittyy Valli-Linnun mukaan kuntien palvelutuotannon järjestämiseen.

– Kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa on vahvasti tullut esiin tarve järjestämis- ja tuottamisvastuukäsitteiden määrittelyyn. Kuntalaki ei tunnista tällaisia termejä. Tärkeä kysymys on, missä määrin kuntalaki yleislakina saa kokonaistilanteen haltuunsa, etteivät erityislait laukkaa "omia polkujaan" yleislain ulottumattomiin.

Lainsäädännön tarkastelupaineita asettavat Valli-Linnun mukaan myös erityislainsäädännössä lisääntyvät valinnanvapaussäännökset ja toisaalta asukkaiden vaatimukset saada valita ja käyttää palveluja kuntarajat ylittäen.

– Paineita valinnanvapauden lisäyksiin tulee myös EU-oikeudesta. Tämä kehitys täytyy ottaa huomioon myös kuntalaissa.

EU-jäsenyys toi paineita

Auli Valli-Lintu naurahtaa muistellessaan keskustelua, joka käytiin Suomen liittyessä EU-jäseneksi vuonna 1995. Tuolloin katsottiin yleisesti, että kuntapalveluihin jäsenyys ei ainakaan vaikuta.

– Vähänpä tiesimme. Tänään kunnat ovat markkinoiden, hankintojen ja kilpailuttamisen kanssa helisemässä. Kuntajuridiikan osaajat tavaavat EY-tuomioistuimen ennakkopäätöksiä ohjeistaakseen kuntia toimimaan oikein. Voimassa oleva kuntalaki oli kirjoitettu ennen EU-jäsenyyttä. Selventämistä kaipaavat esimerkiksi kuntien yhteistoiminnan ja hankintalainsäädännön soveltamisen rajat.

Valli-Linnun mukaan nyt on aika arvioida kuntien toimintaympäristöä riittävän pitkälle tulevaisuuteen.

– Uuden kuntalain täytyy kestää aikaa. Näin isoa työtä ei tehdä muutamaksi vuodeksi.

Parlamentaarinen komitea antaa vastaukset

Kuntalain uudistamista valmisteleva asiantuntijaryhmä tiedostaa virkamiesten ja parlamentaarisen komitean välisen työnjaon pilkun tarkasti.

– Näytämme muutospaineet ja sen, mihin kuntalain nykyisiin pykäliin paineet vakavimmin kohdistuvat, mutta vastaukset ovat parlamentaarisen komitean käsissä.

Laajapohjainen parlamentaarinen komitea asetetaan vuoden vaihteeseen mennessä. Komitea aloittaa työnsä vuoden alusta. Tavoitteena on, että laki olisi voimassa vuoden 2017 alusta, jolloin kunnissa käynnistyy uusi valtuustokausi. Valli-Linnun mukaan on mahdollista, että jotkin säännökset olisivat voimassa tätä aiemmin.

– Lainsäädäntötyössä mukana olevalle juristille tämä on kieltämättä erityinen kokemus. Parlamentaarisia komiteoita asetetaan nykyään harvoin ja vain painavien kysymysten takia, Auli Valli-Lintu tähdentää.

Mikä sitten on VM:n kuntaosaston hallitusneuvoksen näkökulmasta uudistamistyön suurin kysymys?

– Kuntien eriytymiskehitys. Joudumme ratkomaan sitä, onko onko meillä enää yhtenäiskuntaa. Kuntalain uudistamisen haaste on nimenomaan siinä, millaisia välineitä ja rakenteita kunnalliselle itsehallinnolle löytyy, jotta kunnat suoriutuisivat perustehtävistään.

Valli-Lintu muistuttaa, ettei virkamiestyöryhmä ota kantaa kuntarakennekysymyksiin.

– Me näytämme kuntien eriytymiskehityksen laajojen tausta-aineistojen kautta, mutta vastaukset näihinkin kysymyksiin antaa parlamentaarinen komitea. Virkamiestyöryhmän urakka kuuluu, kuinka osuvasti pystymme näyttämään suuret kehitys- ja megatrendit ja kuinka perusteellisen tausta-analyysin osaamme antaa päättäjille nykyiseen kuntalakiin liittyvistä muutospaineista.