Ympäristökysymykset ovat muutamassa kymmenessä vuodessa saaneet ison sijan oikeusmaailmassa; ympäristö ei ole enää pelkkä erillinen siivu oikeusjärjestelmää, vaan käytännössä se läpäisee koko oikeusjärjestelmän.
– Ympäristönäkökulma on läsnä lähes kaikilla perinteisillä oikeuden aloilla, kuten työoikeudessa, yrityskaupoissa ja kilpailulainsäädännössä, ympäristöoikeuden professori Erkki J. Hollo toteaa.
Ympäristöoikeus on pitkälti kansainvälisen tason säätelyä. Kansallisen tason päälle on rakentunut EU-tason sääntely, joka modernissa ympäristöoikeudessa tarkoittaa Hollon mukaan jo noin 90 prosenttia normisubstanssista.
1990-luvulta lähtien ympäristökysymykset ovat olleet osa sopimusjuridiikkaa. Euroopan yhteisössä on periaatteessa kilpailun ja kaupan vapaus, mutta kukin valtio voi itse asettaa omia ympäristövaatimuksiaan tuotteille.
– Lähtökohtaisesti valtiot saavat pitää tiukempaa ympäristövaatimusten tasoa, kuin mitä yhteisössä määrätään. Tällöin tulee esiin kysymys siitä, käytetäänkö kansallista liikkumavapautta protektionistisista syistä väärin. Sen avulla voidaan esimerkiksi estää jonkun kilpailijan tulo markkinoille.
Tämä ei koske Hollon mukaan pelkästään EU:ta, vaan myös WTO:ssa on vastaavia kysymyksiä. Myös EY-tuomioistuin on joutunut asiaa pohtimaan.
Poliittinen porkkana
Verolainsäädäntö on perinteisesti ala, jossa ympäristönäkökulmilla on ollut merkitystä. Usein puhutaan ympäristöveroista, eli tuotteille tai palveluille asetetaan erityinen maksu ympäristölle vahingollisten menetelmien käytöstä. Tätä käytetään usein puhtaasti taloudellisen ohjauksen välineenä.
– Ongelmana ympäristöveroissa ja -maksuissa on se, että kaikki tulot putoavat valtion pussiin, eivätkä nämä rahat ole korvamerkittyjä. Täten ympäristö ei välttämättä kostu mitään niiden maksamisesta. Toisaalta nämä maksut eivät useinkaan ole niin korkeita, että ihmiset luopuisivat esimerkiksi auton käytöstä, Erkki J. Hollo toteaa.
Hänen mukaansa esimerkiksi polttoaineveron nostaminen kymmenen prosenttia ei vaikuta bensiininkulutukseen, mutta tuo lisätuloja valtiolle. Jos veronkorotus olisi 100–200 prosenttia, kulutus vähenisi aidosti.
– Valtio ei ehkä kuitenkaan haluaisi ottaa tällaista riskiä, jossa verotulot laskisivat. Polttoaineveroa ei voida nostaa niin paljon, että sillä olisi aidosti merkitystä. Ympäristöratkaisut ovat usein puhtaasti poliittisia ratkaisuja.
Ilmastonmuutos haasteena
Tulevaisuudessa suurimpia ympäristöhaasteita on väestönkasvu.
– Maapallo uhkaa käydä varsin pieneksi, ja nykyisin käytössä olevat resurssit loppuvat.
Toinen akuutti kysymys on ilmaston muuttuminen ja siitä aiheutuvat haitat. Esimerkiksi vesikriisi voi uhata, jos vesivarat luontaisesti loppuvat ja maat kuivuvat. Toisaalta vettä voidaan käyttää myös poliittisen manipulaation välineenä.
– Monet joet virtaavat eri valtioiden kautta, ja kriisin aikana ylävirtauksen puolella oleva valtio voi tukkia veden virtaamisen eteenpäin. Esimerkiksi Israel pitää Golanin aluetta hallussaan osittain siksi, että se haluaa turvata vedensaantinsa. Jos Israel luopuu tästä alueesta, se on muiden armoilla vedensaantinsa suhteen.
Ilmastonmuutos lisää myös esimerkiksi tulvia.
– Tulvien hallinta on Euroopassa keskeinen ympäristökysymys. Miten suurtulvia voidaan ennakoida ja miten väestöä ja kaupunkeja suojella suurtulvilta?
Itsesääntely tarpeen
Erkki J. Hollo toteaa, että Euroopan yhteisö pyrkii olemaan mallioppilas ja asettamaan tiukkoja ympäristövaatimuksia.
– Jos muualla ei kuitenkaan ole vastaavia vaatimuksia, tämä voi koitua yhteisölle tuhoisaksi, koska yritykset muuttavat muualle. Alueen pitää tuottaa, jotta yhteiskunta pysyy pystyssä.
– Kuinka pitkälle suojeluvaatimuksissa voidaankaan mennä, jotta alueen elinvoimaisuus silti säilyy ja talous pysyy itsenäisenä? Hollo kysyykin.
Euroopan yhteisössä toteutetaan yleensä niin sanottua minimitasoa, joka noudattaa heikoimpien valtioiden – Itä- ja Etelä-Euroopan – tasoa. Pohjoisessa kansalliset säädökset ovat usein tiukempia.
– Kyse on myös siitä, kuinka paljon edistyksellisten ympäristöyhteiskuntien on syytä ruoskia itseään, kun muut eivät sitä tee.
Hollo korostaa, että lainsäädäntö on ympäristöongelmien säätelyssä huono väline, koska lainsäätämisprosessi on erittäin hidas. Lisäksi lainsäädäntöön liittyy usein poliittisten kompromissien tarvetta. Siksi lakien rinnalle tarvitaan vapaaehtoisia ohjaus- ja sertifiointijärjestelmiä.
– Muutenkin jatkossa syntyy lisää pyrkimyksiä vähentää yhteiskunnan muodollista valvontaa ja lisätä itseohjausta.
Hollo muistuttaa, että rangaistusmenetelmän lisäksi Suomessa on käytössä hallintopakkotoimia, jotka ovat usein tehokkaampia kuin rankaisutoimet.
– Rangaistukset eivät palauta luontoa entiselleen. Sen sijaan hallintopakolla asianomainen voidaan määrätä esimerkiksi puhdistamaan likaamansa alueen.
Hollon mielestä hallintopakon tulisikin ympäristörikoksia ratkaistaessa olla ensisijainen keino.
Lainsäädäntö tiukkenee
Erkki J. Hollo uskoo, että ympäristöön liittyvä lainsäädäntö kiristyy tulevaisuudessa. Esimerkiksi päästöjä sääteleviä lakeja voidaan tiukentaa vaatimuksella suljetusta kierrosta, jossa kaikki päästöt otetaan takaisin tuotantoon.
– Tähän on kuitenkin matkaa, mutta ainakin kasvihuonekaasujen osalta tähän jossain vaiheessa päädyttäneen.
Hollo toteaa, että jätelaki on eräänlainen superlaki, koska kaikki hyvinvointiyhteiskuntaan liittyvä on siihen sidoksissa.
– Vaatimuksena on jatkossa, ettei kaatopaikalle lopullisesti vietäviä jätteitä synny, vaan kaikki otetaan hyötykäyttöön. Toisaalta hyötykäyttö ei saa olla pelkkää jätteiden polttamista, koska siitä voi aiheutua muita päästöjä. Pyrkimyksenä on, että jäte palautuu raaka-aineketjuun.
Keski-Euroopassa muun muassa uuden paperin tulee jo nyt sisältää tietty prosenttimäärä kierrätettyä paperia. Näin kaikki käytössä oleva paperi on ainakin osittain kierrätyspaperista valmistettua.
Tämä sama koskee myös metalleja ja muoveja.
– Elämmekin eräänlaisessa jäteyhteiskunnassa, jossa jätteestä on tullut kauppatavaraa.
Esimerkiksi Norja on myynyt jätevesiään Hollantiin puhdistettavaksi ja käytettäväksi täydennysvetenä.
– Tulevaisuudessa vesijohtoverkoissa kiertävä vesi saattaa sekin olla monen kertaan kierrätettyä vettä, Hollo toteaa ja muistuttaa tekniikan koko ajan kehittävän uusia mahdollisuuksia.
Ympäristörikollisuus on piilorikollisuutta
Ympäristörikoksista suuri osa on piilorikollisuutta. Läheskään kaikki rikokset eivät päädy poliisin tietoon ja ympäristöviranomaisetkin turvautuvat mielellään omiin valvontamekanismeihin. Talousrikoksista viranomaisten tietoon tulee vain noin kymmenen prosenttia, ympäristörikoksissa luvun arvellaan olevan tätäkin pienempi.
Vuosittain poliisin tietoon tulee noin 350–450 ympäristörikosta. Ilmituleva ympäristön turmelemisrikollisuus muodostuu tällä hetkellä lähes kokonaan luvattomista päästöistä, ja kolmasosa kaikista rikosilmoituksista koskee öljypäästöjä.
Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen Rikollisuustilanne 2007 -tutkimuksen mukaan poliisin tietoon tulleista ympäristörikoksista on viime vuosina selvitetty noin 30 prosenttia. Selvitetyistä ympäristörikoksista nostetuista syytteistä noin 25 prosenttia hylätään.
Käräjäoikeuksissa on vuosina 2004–2008 ratkaistu yhteensä 256 ympäristöasiaa. Vuonna 2008 käräjäoikeudet ratkaisivat yhteensä 71 tapausta. Nousua vuodesta 2007 oli 32 tapausta. Hovioikeuksiin ympäristörikosasioissa valitetaan suhteellisen harvoin.
Tilastot kerätty eduskunnan lakivaliokunnan valtioneuvostolta pyytämästä ympäristörikosselvityksestä.
Eriytyneet velvoitteet valtioille
Ympäristökysymyksissä kansainvälinen yhteistyö on elintärkeää, koska monet ympäristöongelmat koskettavat koko maailmaa. Yhteistyön sujumiseksi on luotu joukko kansainvälisiä sopimuksia, joihin liittyminen on valtioille vapaaehtoista, mutta joiden ehdot velvoittavat liittymisen jälkeen.
– Keskeinen kysymys on saada valtiot liittymään sopimuksiin ja sopimusvelvoitteet niin vaativiksi, että niillä on oikeasti jotain merkitystä, aiheesta viime vuonna väitellyt OTT Tuula Honkonen kertoo.
Honkonen muistuttaa, että valtiot ovat hyvin erilaisia ja niiden mahdollisuudet ja intressit ympäristön suojeluun poikkeavat toisistaan. Siksi on ollut pakko eriyttää ympäristösopimuksissa olevia velvoitteita.
– Esimerkiksi kehitysmaat saavat sopimuksissa helpotuksia, eikä niiltä vaadita yhtä paljon kuin teollisuusmailta.
Muun muassa YK:n ilmastosopimuksessa ja sitä täsmentävässä Kioton pöytäkirjassa on vain teollisuusmaille asetettu sitovat päästöjen vähennysvelvoitteet.
– Toinen toimintatapa on se, että kehitysmaillekin asetetaan velvoitteita, mutta ne saavat niiden noudattamiseen apua – joko teknologiaa tai rahallista tukea.
Ilmastosopimuksen lisäksi muita merkittävimpiä ympäristösopimuksia ovat muun muassa otsonisopimus Montrealin pöytäkirjoineen sekä biodiversiteettisopimus.
– Otsonisopimuksen puolella velvoitteiden eriyttäminen on toteutunut tehokkaasti. Siinä kehitysmailla on ollut enemmän aikaa lopettaa otsonia tuhoavien aineiden käyttö.
Honkonen korostaa samalla, että otsonisopimus on ollut ensimmäinen sopimus, jossa sopimusvelvoitteet eriytettiin kunnolla.
Ympäristösopimuspuolella tulevaisuuden suurimpia haasteita on selkeyttää velvoitteiden erityttämisperiaatteen oikeudellista asemaa.
– Tällä hetkellä on epäselvää, velvoittaako periaate oikeudellisesti vai onko se vain ohjaavaa toimintapolitiikkaa. Kehitysmaat näkisivät periaatteen hyvinkin velvoittavaksi, teollisuusmaista kyse on yleisestä ei-sitovasta periaatteesta.
Myös kehitysmaa-käsitteen määrittely eli kysymys siitä, mitkä valtiot ovat oikeutettuja kevennettyihin velvoitteisiin, luo haasteita.
– Yhtenäistä määritelmää kehitysmaalle ei ole, vaan eri sopimuksissa on käytäntöjä. Usein katsotaan myös YK:n laatimaa kehitysmaiden listaa. Esimerkiksi ilmastosopimuksessa käytännössä OECD-maat katsottiin teollisuusmaiksi, muut kehitysmaiksi.
