Oikeusministeriö ja sisäasiainministeriö asettivat maaliskuussa 2007 toimikunnan, jonka tehtävänä on valmistella ehdotus esitutkinta-, pakkokeinolain ja poliisilainsäädännön kokonaisuudistukseksi.
Sisäasiainministeriö antoi oikeustieteen lisensiaatti, varatuomari Klaus Helmiselle selvityshenkilönä tehtäväksi laatia selvitys kokonaisuudistuksesta.
Uudistuksen yleisenä tavoitteena on selkeyttää lukuisten osittaisuudistusten vuoksi vaikeaselkoiseksi muodostunutta lainsäädäntökokonaisuutta sekä uudistaa toimivaltuuksia siten, että toisaalta rikostorjunnan tehokkuusvaatimukset ja toisaalta perus- ja ihmisoikeudet otetaan tasapuolisesti huomioon.
Toimeksiantoa voi kuvata sekä laajaksi että väljäksi. Uudistuksen sisältökysymysten osalta painotetaan kuitenkin erityisesti eräitä Helmisenkin selvityksessä esiin nostettuja kysymyksiä. Sellaisia asiakokonaisuuksia ovat salaisten pakkokeinojen käytön ja poliisin tiedonhankinnan edellytykset niihin liittyvine oikeussuojajärjestelyineen, kuuntelukiellot ja ylimääräisen tiedon hyödyntämiskielto, julkisen asiamiehen käyttö päätettäessä tuomioistuimessa salaisten pakkokeinojen käytöstä, muutoksenhaun turvaaminen poliisin pakkokeinopäätöksiin sekä salaisten pakkokeinojen käytön valvonta.
Oheisessa artikkelissa Klaus Helminen kertoo toimeksiannon taustasta, selvitystyön toteuttamisesta ja tekemistään ehdotuksista.
Selvitystoimeksianto – ja sen taustaa
Poliisiylijohtaja Markku Salminen otti minuun yhteyttä vuodenvaihteessa 2005–2006 ja tiedusteli halukkuuttani ryhtyä selvityshenkilöksi tehtävänäni ottaa kantaa siihen, tulisiko poliisilaki, esitutkintalaki ja pakkokeinolaki uudistaa. Salminen mainitsi taustaksi, että kysymys oli loppuvuodesta 2005 ollut harkittavana oikeusministeriön ja sisäasiainministeriön ylimpien virkamiesten tapaamisessa. Koska olin ollut jo pari–kolme vuotta eläkkeellä, vastustelin aluksi. Salminen kehotti minua soittamaan valtakunnansyyttäjä Matti Kuusimäelle, ”joka kyllä ylipuhuu Sinut”. Näin sitten kävikin. Sain huomata, että selvitystehtävä oli mielenkiintoinen ja haasteellinen. Saatoin hyvin ottaa tehtävän vastaan senkin johdosta, että molemmat keskeiset ministeriöt olivat toimeksiantoni takana.
Ajattelin ensin, että tällaiseen selvitystehtävään toki olisi löydettävissä nuorempia voimia. Ehkä ”nuoret leijonat” kuitenkin ovat sillä tavoin kiinni erilaisissa päiväkohtaisissa hankkeissa, että on vaikeata irrottaa heidät laajahkoon selvitystyöhön. Olen myös havainnut, että selvitystehtäviä on annettu muillekin varttuneen iän saavuttaneille asiantuntijoille. Ehkäpä kokemus ja arvostelukyky korvaavat uusien säkenöivien ideoiden puutteen? Itse olen sekä opettanut toimivaltuuskysymyksiä että yhdessä eräiden muiden kanssa kirjoittanut niistä oppikirjoja. Juristille, joka arvioi kriittisesti lakitekstiä, voidaan helposti huomauttaa, että ”kirjoitapa itse paremmat pykälät”. Omalta kohdaltani voin puolittain leikkisästi todeta, että minun kyllä sopii arvostella näitä säännöksiä, joita itse eräiltä osin olen ollut luonnostelemassa!
Selvitystoimeksiannon mukaan tuli laatia selvitys siitä, mitä muutoksia tulisi tehdä poliisi-, esitutkinta- ja pakkokeinolakiin sekä asiasisällöltään niihin liittyviin muihin säädöksiin ja miten tämän lainsäädäntökokonaisuuden selkeyttä ja ymmärrettävyyttä voitaisiin parantaa esimerkiksi muuttamalla normien sijoittelua ja ryhmittelyä. Selvityksessä tuli kartoittaa nykylainsäädännön systematiikka ja muutostarpeet, tarpeet lainsäädännön selkeyttämiselle ja yhtenäistämiselle sekä arvioida esitutkintaviranomaisten rooleja. Oli myös otettava huomioon toimivaltuuksien käyttämiseen liittyvät valvonta- ja oikeussuojajärjestelyt sekä perus- ja ihmisoikeusnäkökohdat.
Toimeksiannon taustalla oli se kritiikki, joka varsin asiantuntevalta ja arvovaltaiselta taholta oli kohdistettu edellä mainittuihin kolmeen lakiin sellaisina, kuin ne nykymuodossa ovat. Poliisin toimivaltuuksia on viimeisen kymmenen vuoden aikana lisätty useaan otteeseen, mikä on johtanut siihen, että valtuuksia koskeva lainsäädäntö on muodostunut epäyhtenäiseksi ja vaikeaselkoiseksi. Tähän on eri yhteyksissä kiinnittänyt huomiota kolme eduskunnan valiokuntaa, nimittäin perustuslakivaliokunta, lakivaliokunta ja hallintovaliokunta. Vuonna 2005 hyväksymässään ponnessa eduskunta edellytti hallituksen huolehtivan poliisilain kokonaisuudistuksen valmistelemisesta siten, että sääntelyesitys muodostuu mahdollisimman selkeäksi ja johdonmukaiseksi. Myös eduskunnan aikaisempi apulaisoikeusasiamies Ilkka Rautio, nykyinen apulaisoikeusasiamies Jukka Lindstedt ja oikeuskansleri Paavo Nikula ovat kiinnittäneet huomiota tarpeeseen uudistaa kyseiset, toimivaltuuksia sääntelevät lait.
Toimeksianto koski ennen muuta poliisin toimivaltuuksia. Poliisin keskeiset tehtävät ovat yhtäältä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen, rikoksentorjunta mukaan luettuna, ja toisaalta rikosten selvittäminen eli esitutkinta. Poliisin ohella myös rajavartioviranomaisilla on rajavalvontaan ja rajatarkastuksiin liittyviä valtuuksia yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi. Esitutkintaa tekevät poliisin lisäksi omilla toimintasektoreillaan rajavartio-, sotilas- ja tulliviranomaiset. Näistä neljästä viranomaisorganisaatiosta olen käyttänyt yhteisnimitystä ”turvallisuusviranomaiset”.
Selvitystyön kannalta keskeiset ministeriöt olivat sisäasiainministeriö, joka vastaa mm. poliisilain valmistelusta, ja oikeusministeriö, josta on esitelty esitutkinta- ja pakkokeinolait muutoksineen. Edellisessä kappaleessa olen maininnut ne viranomaisorganisaatiot, joiden toimivaltuuksista on kysymys. Niistä rajavartiolaitos kuuluu sisäasiainministeriön hallinnonalaan, mutta sotilasviranomaiset puolustusministeriön ja tullilaitos valtiovarainministeriön hallinnonalaan. Näin ollen selvitystyön perusteella mahdollisesti tehtävät säädösmuutokset koskevat neljän eri ministeriön toimialaa.
Selvitystyön toteuttaminen
Selvitystyötä tein pääasiassa seuraavilla kolmella tavalla: luin suuren määrän kirjallista taustamateriaalia, kirjoitin erilaisia tekstiluonnoksia ja haastattelin suurta joukkoa asiantuntijoita.
Oikeastaan jo toimeksianto sisälsi selkeän viestin siitä, että toimivaltuussäädöksissä on korjaamisen varaa. Tarvitsee vain lukaista poliisilain 3 luku ”Tiedonhankintaa koskevat säännökset” havaitakseen, että se on lukuisten muutosten ja lisäysten johdosta tullut lähes käsittämättömäksi. Säännöstöjen hahmottamista ja niiden rakenteen ymmärtämistä vaikeuttavat runsaat viittaukset pakkokeinolain 5a lukuun. Näissä luvuissa, jotka sisältyvät kahteen eri lakiin, säännellään useita samansisältöisiä toimivaltuuksia. Viimeksi mainittu luku ”Telekuuntelu, televalvonta ja tekninen tarkkailu” puolestaan on jouduttu ymppäämään pakkokeinolakiin sillä tavoin, että se katkaisee lain 5 ja 6 lukujen välisen asiayhteyden.
Niissä pakkokeinolain säännöksissä, jotka koskevat tuomioistuimissa käsiteltäviä pakkokeinoasioita, on paljon lain sisäisiä viittauksia, jotka hankaloittavat säännöstöjen soveltamista.
Esitutkintalakiin on niin ikään tehty runsaasti muutoksia, mutta lain rakenne on kuitenkin säilynyt suhteellisen selkeänä. Sitä vastoin on syytä harkita esitutkintalain ja pakkokeinolain keskinäistä suhdetta muun muassa sen johdosta, että ensiksi mainitussa laissa on tärkeitä yleisluonteisia periaatesäännöksiä, joiden on tarkoitettu koskevan myös pakkokeinojen käyttämistä.
Selvitystyössäni pyrin löytämään edellisessä kappaleessa selostettuihin rakennekysymyksiin ratkaisumalleja, joilla voitaisiin selkeyttää säännöstöjen rakennetta ja samalla parantaa niiden ymmärrettävyyttä. Tarkastelin eri toimivaltuuksia koskevia säännöksiä myös yksityiskohtaisemmin pitäen silmällä sitä, olisiko niissä korjattavaa. Näiden pohdintojen ohella olen koonnut uudistustyössä hyödyllistä tausta-aineistoa. Mietinnössäni tarkastelen toimivaltuuslakien ja niihin tehtyjen muutosten eduskunta-asiakirjoihin sisältyviä linjauksia. Olen lisäksi kirjoittanut jakson valtuuksien käyttämisen oikeusturva- ja valvontajärjestelyistä sekä laatinut katsaukset tähän aihepiiriin liittyvistä ihmisoikeustuomioistuimen tuomioista samoin kuin ylimpien laillisuusvalvojien kannanotoista.
Sisäasiainministeriö asetti avukseni viidestä virkamiehestä koostuneen taustaryhmän, jolta sain arvokkaita kannanottoja ja erilaista materiaalia. Samoin oikeusministeriö määräsi yhteyshenkilön, joka kommentoi luonnoksiani ja auttoi yhteydenpidossa ministeriön lainvalmisteluosaston virkamiesten kanssa. Erityisen arvokkaana ja myös henkilökohtaisesti antoisana pidin sitä, että minulla oli mahdollisuus keskustella kaikkiaan 90 asiantuntijan kanssa. Heiltä sain perusteltuja kannanottoja selvitystyöni rakennekysymyksiin ja myös runsaasti lisäyksiä säännösten yksityiskohtia sisältävään ”toiveiden tynnyriin”. Tässäkin yhteydessä haluan lausua kiitokseni kuulemilleni asiantuntijoille!
Miksi toimivaltuussäädökset olivat rapautuneet?
Esitutkintalaki ja pakkokeinolaki on säädetty vuonna 1987 ja poliisilaki on vuodelta 1995. Ne eivät siis ole kovin vanhoja lainsäädäntötuotteita. Mielestäni ne on säädetty tuloksina melko perusteellisesta säädösvalmistelusta ja ovat alkuperäisessä muodossaan kelvollisia säädöksiä. Näihin lakeihin on sittemmin tehty paljon muutoksia ja lisäyksiä, niin kuin edellä olen maininnut. Minua on kiinnostanut mietiskellä, minkä johdosta melko uudet lait kuitenkin ovat jo ehtineet rapautua.
Muutostarpeiden perusteista on syytä mainita ensimmäisenä uusi perustuslakimme vuodelta 1999 ja erityisesti sen 2 luvussa säännellyt perusoikeudet, joita koskevat säännökset itse asiassa uudistettiin jo vuonna 1995. Koska turvallisuusviranomaisten toimivaltuuksia käytettäessä usein joudutaan puuttumaan perusoikeuksiin, toimivaltuussäännösten sisältöä ja muotoilua harkittaessa on kiinnitettävä huomiota perustuslakivaliokunnan vuonna 1994 antamassaan mietinnössä kiteyttämiin perusoikeusrajoitusten yleisiin sääntöihin. Toimivaltuussäädöksiä uudistettaessa on käytävä läpi kaikki tarkistettavat säännökset ja tehtävä nykyisen perusoikeusjärjestelmän edellyttämät tarpeelliset muutokset. Perusoikeusrajoitusten tulee perustua eduskuntalakiin, rajoitusten tulee olla riittävän täsmällisesti määriteltyjä, niiden tulee olla suhteellisuusvaatimuksen mukaisia ja riittävistä oikeusturvajärjestelyistä on huolehdittava. Ilmeistä on, että eräät nyt esitutkinnasta ja pakkokeinoista annetussa asetuksessa olevat säännökset on nostettava lakitasolle.
Euroopan integraatiokehitys ja kansainväliset rikosuhat ovat johtaneet useisiin kansainvälisiin rikoksentorjuntasopimuksiin ja Euroopan unionin sisäisiin toimenpidesuosituksiin. Näistä on seurannut tarpeita tehdä muutoksia ja lisäyksiä esimerkiksi rikosprosessuaalisia pakkokeinoja koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön. Kansallisella tasolla on niin ikään rikoslain kokonaisuudistuksen eteneminen aiheuttanut muutoksia toimivaltuuksien käyttämisen edellytyksiin.
Rikosasioiden oikeudenkäyntimenettelyn vuonna 1997 toteutettu kokonaisuudistus on samoin ollut aiheena moniin lainmuutoksiin. Yhtäältä oikeudenkäynnin suullisuuden ja todistelun välittömyyden korostuminen ja toisaalta uusi kirjallinen rikosprosessimenettely eräissä rikosasioissa ovat heijastuneet esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädäntöön. Samaan suuntaan on vaikuttanut syyttäjistön organisaation kehittyminen ja siihen liittyen syyttäjien tehtäväkuvassa tapahtuneet muutokset, erityisesti asianomistajan syyteoikeuden säätäminen toissijaiseksi ja syyttäjän velvollisuus asianomistajan pyynnöstä ajaa tämän yksityisoikeudellista vaatimusta rikosasiassa.
Vielä on syytä mainita tekniikan, varsinkin informaatiotekniikan, nopea kehittyminen. Pakkokeinolain 5a luvussa säännellyt ns. telepakkokeinot ja samantyyppiset poliisilain 3 luvun mukaiset toimenpiteet ovat esimerkkejä säännöksistä, jotka nimenomaan liittyvät uudenaikaisen teknologian käyttöön. Esimerkkinä voidaan myös mainita, että asiakirjat nykyisin useimmiten ovat sähköisessä eli datan muodossa, mikä aiheuttaa uudentyyppisiä ongelmia esimerkiksi takavarikon ja etsinnän toteuttamisessa. Videotekniikka puolestaan tekee mahdolliseksi henkilön kuulemisen videoneuvottelun avulla vastaavin tavoin kuin, jos hän olisi henkilökohtaisesti läsnä.
Tekemäni ehdotukset
Tulin vakuuttuneeksi siitä, että edellä mainitut kolme lakia tulisi kokonaisuudessaan uudistaa, niin kuin selvitystoimeksiannon taustalla olevissa kannanotoissa on esitetty. Pelkin osittaiskorjauksin tätä säädöskokonaisuutta ei pystyttäne riittävästi selkeyttämään.
Tähän liittyy myös esitutkinnasta ja pakkokeinoista annetun asetuksen tarkistaminen, jolloin huomiota on samalla kiinnitettävä eräiden siinä olevien määräysten säädöstasoon.
Esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädäntöä sovelletaan myös muiden esitutkintaviranomaisten kuin poliisin suorittamassa esitutkinnassa, jos joiltakin osin ei nimenomaan toisin säädetä.
Ehdottamani uudistus heijastuu myös muihin kyseisten viranomaisten toimivaltuuksia säänteleviin lakeihin, joihin uudistuksen yhteydessä on tehtävä tarpeelliset muutokset.
Kysymykseen tulevat lait ovat rajavartiolaki vuodelta 2005, laki poliisin tehtävien suorittamisesta puolustusvoimissa vuodelta 1995 ja sotilaskurinpitolaki vuodelta 1983, jota täydentää samana vuonna annettu asetus, ynnä tullilaki vuodelta 1994. Viimeksi mainitun lain uudistaminen on vireillä valtiovarainministeriössä.
Pohtiessani edellä tarkoitettuun lainsäädäntöön liittyviä rakennekysymyksiä olen päätynyt seuraaviin ehdotuksiin: Poliisilaista siirretään muualle eräitä säännösryhmiä siten, että lakiin jäävät vain poliisitoimintaa koskevat yleiset säännökset sekä säännökset yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisestä ja rikosten ehkäisemisestä. Esitutkintalaki ja pakkokeinolaki yhdistetään yhdeksi laiksi. Pakkokeinojen tuomioistuinkäsittelyä koskevat säännökset kootaan yhdeksi kokonaisuudeksi, joka sijoitetaan omaksi luvuksi joko yhdistettyyn esitutkinta- ja pakkokeinolakiin tai vaihtoehtoisesti lakiin oikeudenkäynnistä rikosasioissa. Poliisilain 3 luvun tiedonhankintaa koskevat säännökset ja pakkokeinolain 5a luvun telepakkokeinoja koskevat säännökset kootaan yhdeksi säännöstöksi, joka ehkä voitaisiin sijoittaa erilliseen lakiin.
Rakennekysymysten lisäksi keräsin yksityiskohtaisempia ehdotuksia suppeammiksi lisäyksiksi ja muutoksiksi kyseiseen kolmeen lakiin sekä muita kysymyksiä, jotka on otettava huomioon varsinaisessa valmistelussa. Tässä yhteydessä en puutu näihin yksityiskohtiin. Totean kuitenkin, että kokonaisuudistuksessa joudutaan välttämättömästi ottamaan kantaa myös eräisiin aikaisempiin kiistakysymyksiin, jotka tässä yhteydessä täytyy ”avata”.
Ehdotukseni mukaan kaavaillun kokonaisuudistuksen valmistelua varten olisi asetettava laajapohjainen valmisteluelin. Pidin hanketta niin laajana ja yhteiskunnallisesti merkittävänä, että katsoin asianmukaiseksi esittää sen ottamista uuden (siis nyt jo muodostetun) hallituksen hallitusohjelmaan.
Mietintöni on päivätty 3.7.2006.
Miten tästä eteenpäin?
Olen ilokseni voinut huomata, että jatkotoimia koskeva ehdotukseni on saavuttanut laajaa kannatusta.
Oikeusministeriö ja sisäasiainministeriö ovat 12.3.2007 asettaneet toimikunnan, jonka tehtävänä on valmistella ehdotus esitutkintalain, pakkokeinolain ja poliisilain kokonaisuudistukseksi. Toimikunnan puheenjohtajana toimii oikeusneuvos Ilkka Rautio ja jäseninä on edustajia oikeusministeriöstä, sisäasiainministeriöstä, eduskunnan oikeusasiamiehen kansliasta, Tullihallituksesta, tuomioistuinlaitoksesta, syyttäjistöstä ja asianajajakunnasta.
Hanke on sisällytetty pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelmaan 19.4.2007.
Ohjelman 4 luvussa ”Oikeuspolitiikka ja sisäinen turvallisuus” on seuraavan sisältöinen virke: ”Toteutetaan esitutkinta-, pakkokeino- ja poliisilain kokonaisuudistus”.
